III SA/Kr 1520/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. F. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 7 października 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz M. F. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia 7 października 2021 r. uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] 2021 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] 2021 r., znak: [...], Starosta, po rozpoznaniu wniosku R. K., orzekł o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu S, jednostka ewidencyjna B - S, w zakresie danych ewidencyjnych, polegającej na zmianie przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły R. P. oraz J. S. (dalej: odwołujące). Odwołujące nie zgadzając się z decyzją Starosty, wniosły o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odwołaniach zarzuciły, że: -zebrany w sprawie materiał nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości co do aktualnego przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] a [...], -organ administracyjny, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, nie rozstrzygnął wszystkich występujących w sprawie wątpliwości, -organ nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, -przyjęte przez organ nowe granice działek powinny być zaakceptowane przez wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej działki, czego w niniejszej sprawcie brak, -w związku z nieprawidłowym przeprowadzeniem czynności modernizacyjnych w zakresie nieruchomości ewid. nr [...] z działką ewid. nr [...] doszło do całkowicie niezrozumiałego zwiększenia powierzchni jednej z nieruchomości tj. ([...]) o 0,0117 ha, a pomniejszenie działki ewid. nr [...], -w zasobie archiwalnym znajdują się dokumenty, które ukazują niezmienny przebieg granicy między działkami ewid. o nr [...] oraz [...] oraz ich powierzchnie, co winno skutkować dokonaniem refleksji organu w zakresie prawidłowego ustalenia granicy i ujawnienia faktycznego stanu dot. powierzchni przedmiotowych nieruchomości, -organ w trakcie postępowania opierał się na nieformalnych czynnościach dokonanych przez geodetę B., który na gruncie wykonywał czynności, w ogóle niezwiązane z przebiegiem granic między działką ewid. [...], a [...]. Rozpoznając odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że przepisami prawa materialnego regulującymi kwestie prowadzenia przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 z późn. zm - dalej: p.g.k.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021, poz. 1390 - dalej: rozporządzenie 2021), które weszło w życie w dniu 31 lipca 2021 r. Na dzień sporządzenia operatu nr [...] oraz wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 393 ze zmianami - dalej: rozporządzenie 2001 lub e.g.b.). Zmiana ww. przepisów nie miała jednak wpływu na wynik przedmiotowego postępowania. Na podstawie p.g.k., Starosta przeprowadził modernizację operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu S, jednostka ewidencyjna B - S. Od 10 sierpnia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r., w siedzibie Starostwa Powiatowego, został wyłożony do publicznego wglądu, zgodnie z art. 24a ust. 4 p.g.k., projekt operatu opisowo-kartograficznego obrębu S. Następnie, na podstawie art. 24a ust. 8 p.g.k., Starosta ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 8 października 2018 r. poz. 6758, informację że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie opisowo-kartograficznym stały się z dniem 24 września 2018 r., danymi ewidencji gruntów i budynków, i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24a ust. 9 p.g.k., każdy czyjego interesu prawnego dotyczyły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, mógł, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o modernizacji, zgłaszać zarzuty do tych danych. Tym samym termin zgłoszenia zarzutów upływał 7 listopada 2018 r. Stosownie do art. 24a ust. 12 p.g.k., zarzuty zgłoszone po wskazanym wyżej terminie, powinny być traktowane jako wnioski o zmianę danych ewidencyjnych. Rezultaty prac modernizacyjnych zawiera operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 września 2018 r. z identyfikatorem [...]. Wynika z niego, że na skutek ustalenia dokonanego w dniu 17 kwietnia 2018 r., aktualizacji uległ przebieg granic przedmiotowych działek. Zmianie uległy również powierzchnie działek obliczone zgodnie z § 62 ust. 1 rozporządzenia 2001, na podstawie współrzędnych punktów granicznych. W dniu 9 marca 2020 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo R. K., w którym wniosła o przywrócenie granicy do poprzedniego kształtu, do stanu wynikającego z dotychczasowych dokumentów ewidencji gruntów, celem doprowadzenia do zgodności granicy ze stanem prawnym nieruchomości wynikającym z księgi wieczystej. Pismo wpłynęło do Starosty po ustawowym terminie przewidzianym na składanie zarzutów, organ uznał je jako wniosek o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Organ wskazał dalej, że zasady przeprowadzania modernizacji ewidencji gruntów i budynków uregulowane zostały w art. 24a p.g.k.. Natomiast sposób i tryb aktualizacji ewidencji regulują przepisy art. 24 ust. 2a oraz 2b tej ustawy. Operat ewidencji gruntów i budynków powinien odzwierciedlać stan aktualny wynikający z dokumentów, które mogą stanowić podstawę wpisu. Prawidłowo wprowadzony wpis, dezaktualizuje odnoszący się do tych danych wpis wcześniejszy. Jego zmiana jest zatem możliwa jedynie w oparciu o późniejszy co do daty powstania lub obowiązywania, jeden z dokumentów o jakich mowa w art. 23 ust. 1 - 4 w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b p.g.k. lub o materiał zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c oraz art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.k.). Organ wskazał, że w przypadku żądania zmian przedmiotowych, takim dokumentem będzie operat techniczny określający dane ewidencyjne, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, spełniający wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych oraz zawierający wykaz zmian danych ewidencyjnych (§ 30 i § 34 ust.1 rozporządzenia 2021). Organ wskazał dalej, że zgodnie z art. 24 ust. 2a p.g.k., organ może dokonać aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli oraz władających gruntami na zasadzie samoistnego posiadania, w drodze czynności materialno-technicznej albo decyzji administracyjnej. Wybór trybu uzależniony jest od okoliczności sprawy i dokumentacji, na podstawie której aktualizacja ma być dokonana. Zgodnie z art. 24 ust. 2b p.g.k. Organ odwoławczy podniósł także, że zgodnie z § 30 ust. 1 rozporządzenia 2021, przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji, wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w szczególności na potrzeby: postępowania rozgraniczeniowego, postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów, postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, podziału nieruchomości, wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic. W przypadku braku dokumentacji lub materiałów, o których mowa w § 30 rozporządzenia 2021, albo gdy zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1429), dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (§ 31 rozporządzenia 2021). Organ podkreślił, że zmiany wpisów w operacie ewidencyjnym dotyczące danych przedmiotowych (przebiegu granic, powierzchni działki) muszą mieć swoje oparcie w dokumentach zasobu. Organy ewidencyjne mogą prostować błędne wpisy, ale nie mogą samodzielnie dokonywać merytorycznego ustalenia przebiegu granic i powierzchni nieruchomości. Nie mogą we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w dokumentacji stanowiącej podstawę wpisów, choć przyjmując tę dokumentację mają obowiązek badać zgodność wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy. Spory graniczne nie wstrzymują czynności prowadzonych ani w celu aktualizacji ewidencji, ani w celu jej modernizacji, a informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych geodeta uprawniony zamieszcza na szkicu granicznym stanowiącym integralną część protokołu ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej zgodnie z § 33 ust. 6 pkt 4 rozporządzenia 2021. Nie ma zatem w ocenie organu przeszkód, aby w przypadku powstania sporu granicznego strony wystąpiły do wójta (burmistrza, prezydenta) o rozgraniczenie i ustalenie granicy prawnej pomiędzy nieruchomościami w trybie przepisów Rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne na wniosek i koszt zainteresowanych stron. Organ wskazał, że aktualnie w rejestrze gruntów i budynków obrębu S, jednostka ewidencyjna B - S, ujawnione są: - działka nr [...] o pow. 0,2657 ha, objęta Kw nr [...] w jednostce rejestrowej [...] jako własność J. i M. F., - działka nr [...] o pow. 0,0107 ha, objęta Kw nr [...] w jednostce rejestrowej [...] jako własność Gminy B - S, - działka nr [...] o pow. 18,5047 ha, objęta Kw nr [...] w jednostce rejestrowej [...] jako własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, - działka nr [...] o pow. 0,3432 ha, objęta Kw nr [...] w jednostce rejestrowej [...] jako współwłasność: D. D. w 13/252 cz., R. K. w 3/252 cz., H. Ł. w 3/252 cz., R. Ł. w 3/21 cz., A. N. w 1/252 cz., J. S. w 39/252 cz., J. S. w 39/252 cz., J. S. w 13/252 cz., Ł. S. w 13/252 cz., M. S. w 13/252 cz., P. S. w 18/252 cz., R. S. w 13/252 cz., J. i M. F. w 1/21 cz. oraz R. i K. P. w 3/21 cz. Organ podał, że ewidencja gruntów dla obrębu S, została założona w latach 60. XX wieku i ogłoszona obwieszczeniem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 26 października 1971 r. (Dz. Urz. 10 poz.119). Dokumentem określającym przebieg granic przedmiotowych działek, do czasu przeprowadzenia modernizacji, była mapa ewidencyjna w skali 1:2880. Zdaniem organu odwoławczego, ze względu na technologię zakładania w latach 60. i 70. XX wieku, ewidencji gruntów i budynków oraz ówczesne możliwości techniczne wykonywania pomiarów geodezyjnych terenowych i kartometrycznych, a także ówczesne wymagania dokładnościowe, wykonawca prac geodezyjnych oraz organ I instancji prawidłowo ocenili, że mapa w skali 1:2880 powstała przy zakładaniu ewidencji gruntów, nie spełnia wymogów obowiązującego w czasie przeprowadzania modernizacji rozporządzenia 2001 ani w zakresie dokładności położenia punktów granicznych, ani w zakresie wymagań określających sposób pozyskania informacji o położeniu tych punktów. Wobec braku w państwowym zasobie geodezyjnym wiarygodnej dokumentacji źródłowej dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], w ocenie organu odwoławczego słusznie podjęto wówczas działania zmierzające do określenia jej przebiegu w trybie określonym w § 37 rozporządzenia 2001. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w § 37, 38 i 39 rozporządzenia 2001, w razie braku dokumentacji, o której mowa w § 36, lub w przypadku, kiedy dane zawarte w tej dokumentacji nie są wiarygodne lub nie odpowiadają standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37), w trybie czynności, o których mowa w § 39 rozporządzenia 2001. Jak wynika z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych sporządzonego w ramach prac modernizacyjnych 17 kwietnia 2018 r., przebieg granicy między działkami nr [...] i nr [...] został ustalony na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie, co potwierdzili osobiście, poprzez złożenie podpisu w kolumnie 10 protokołu, J. i M. F. (dz. nr [...]) oraz M. S. i P. S. - domniemany spadkobierca po S. S. (dz. nr [...]). Wykonawca dokonał zatem ustalenia stosownie do przepisu § 39 ust. 2 rozporządzenia 2001, który wskazuje, że w przypadku, gdy nie jest możliwe ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania (§ 39 ust. 1), potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, przebieg granic działek ewidencyjnych ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli stan ten nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Dodać należy, że w okolicznościach, gdy spokojnego stanu posiadania nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3). Organ podkreślił, że ustalenie przebiegu granic działek w trybie § 39 ust. 1 rozporządzenia 2001, jest możliwe tylko w obecności wszystkich zainteresowanych podmiotów. W rozpatrywanym przypadku, warunek ten nie był spełniony. Zgodnie z § 38 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia 2001, nieusprawiedliwione niewzięcie udziału w czynnościach ustalania przebiegu granic nie stanowiło przeszkody do ich przeprowadzenia, jednakże jedynie wówczas, gdy uczestnicy ustalenia zostali zawiadomieni o tych czynnościach w sposób prawidłowy (tzn. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, przynajmniej na 7 dni przed wyznaczonym terminem). Analizując akta sprawy, w tym operat [...] będący wynikiem przeprowadzonej modernizacji, należy zauważyć, iż w jednostce rejestrowej [...] jako współwłaściciele działki nr [...] ujawnieni byli: R. K. w 3/21 częściach, R. Ł. w 3/21 częściach, A. N. w 1/21 części, J. S. w 3/21 częściach, J. S. w 3/21 częściach, J. S. w 1/21 części, M. S. w 3/21 częściach, R. S. w 1/21 części, S. S. w 3/21 częściach. Do wszystkich tych osób zawiadomienie o czynnościach ustalania przebiegu granic skierowano zgodnie z § 38 ust. 3 rozporządzenia 2001, czego dowodzą zwrotne potwierdzenia odbioru zawarte w aktach sprawy. Pomimo prawidłowego zawiadomienia wymienione wyżej osoby nie były obecne na gruncie w dniu 17 kwietnia 2018 r. Z kolei korespondencja skierowana do J. S. wróciła z adnotacją adresat nieznany. Organ uznał, że wszyscy współwłaściciele zostali prawidłowo powiadomieni i mieli możliwość wypowiedzenia się na gruncie, a w terminie późniejszym zgłoszenia uwag czy też zarzutów do operatu modernizacyjnego. Ponadto jedynie ustalenie przebiegu granic w trybie § 39 ust. 1 rozporządzenia 2001, tj. według zgodnych wskazań właścicieli wymaga obecności wszystkich zainteresowanych. Natomiast ustalenia przebiegu granic w trybach wskazanych w § 39 ust. 2 i 3 wykonawca może dokonać także w sytuacji nieobecności właścicieli bądź władających gruntem, jeżeli tylko skierowane do nich zawiadomienie spełnia wymogi przepisów § 38 ust. 2 i 3 rozporządzenia 2001, co między innymi oznacza, że poza wskazaniem dnia, godziny i miejsca rozpoczęcia czynności, zawierać powinno informacje dotyczące działek, których granice będą ustalane oraz stosowne pouczenia. Organ wyjaśnił dalej, że, w przypadku gdy właściciele oraz władający nie byli znani lub nie było znane ich miejsce zamieszkania, wykonawca prac modernizacyjnych zobowiązany był przepisem § 38 ust. 4 rozporządzenia 2001, do złożenia wniosku do starosty o zamieszczenie na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń starostwa powiatowego przez okres co najmniej 14 dni, informacji o terminie rozpoczęcia czynności podjętych w celu ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych. Oznacza to, że nieujawnienie w operacie ewidencyjnym spadkobierców S. S. z uwagi na brak postanowienia spadkowego, nie wstrzymywało ustalenia przebiegu granic działek, których była ona współwłaścicielką. Do przeprowadzenia postępowania spadkowego zobligowani są następcy prawni zmarłej, a nie organ ewidencyjny lub geodeta wykonujący czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Organ wskazał, że z dokumentacji dotyczącej ustalenia przebiegu przedmiotowej granicy między działkami nr [...] i nr [...] wynika, że wykonawca ustalił go na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania. Informacja zamieszczona w protokole jest lakoniczna, nie zawiera żadnych dodatkowych wskazań odnośnie do przebiegu tej granicy. Integralną częścią protokołu jest szkic graniczny, który między innymi (§ 39 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia 2001) winien zawierać: usytuowanie punktów granicznych w stosunku do szczegółów terenowych położonych na ustalanych granicach lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie, takich jak budynki, ogrodzenia, słupy oraz miedze, przedstawione w sposób graficzny i doprecyzowane opisem lub danymi określającymi odległości tych punktów do szczegółów terenowych. Tymczasem ze szkicu granicznego (karta 37 akt) wynika tylko, iż ustalona granica przebiega przez punkty: [...] – [...] – [...] – [...] – [...]- [...]. Wykonawca nie wskazał żadnych szczegółów sytuacyjnych, które potwierdzałyby stan użytkowania na gruncie, z którym to nierozerwalnie wiąże się ostatni spokojny stan posiadania. Brak jest jakichkolwiek miar określających odległość punktów granicznych od np. naroży budynków, ogrodzeń, słupów energetycznych itp. Natomiast bardzo wyraźnie uwidoczniona jest rozbieżność przebiegu granicy dotychczas wykazanej w ewidencji gruntów i budynków z granicą ustaloną, z tym że przebieg dotychczasowej granicy nie został pozyskany z obowiązującej przed modernizacją mapy ewidencyjnej w skali 1:2880, lecz był ujawniony według danych pochodzących z projektu Phare [...] pt. Wektoryzacja map katastralnych w Polsce. Organ zaznaczył, że § 39 ust. 6 rozporządzenia 2001 nie przewiduje odzwierciedlania na szkicu granicznym dotychczas ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic i porównywania go z przebiegiem ustalonym. Z założenia bowiem, skoro uznaje się za konieczne ustalenie przebiegu granic, przebiegu ustalonego nie można odnosić do dotychczasowego. Szkic powinien być czytelny i jednoznacznie przedstawiać informacje o przebiegu ustalanej granicy, gdyż jest dokumentem, z którym zapoznają się zainteresowani, a więc pobierają wiedzę o przebiegu granicy ewidencyjnej i na potwierdzenie tego składają pod nim podpis. Nieprawidłowo sporządzony szkic graniczny podważa wiarygodność dokonanego ustalenia przebiegu granicy. Ponadto, co niezrealizowane przez wykonawcę oraz organ pierwszej instancji, to odniesienie się do jakże istotnej zasady wyrażonej w § 39 ust. 2 rozporządzenia 2001, że przepis ten może być zastosowany wyłącznie w przypadku, jeżeli stwierdzony przez wykonawcę ostatni spokojny stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach działek. Tymczasem porównanie mapy obowiązującej przed modernizacją z aktualną mapą ewidencyjną, przede wszystkim wykazuje znaczną zmianę położenia punktu granicznego (nr i988) trójmiedzy działek nr: [...], [...] i [...]. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta w uzasadnieniu decyzji stwierdził między innymi, że podczas przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu Sidzina, wykonawca wykorzystał współrzędne punktów granicznych z ww. operatu, tj. operatu technicznego [...], dotyczącego podziału działek nr [...] i nr [...]. Tymczasem, wykonawca modernizacji nie ustalał przebiegu przedmiotowej granicy na podstawie dokumentacji zasobu, lecz według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Oznacza to niespójność uzasadnienia. Ponadto w trakcie wykonywania prac, których rezultatem jest operat [...], z dnia 2 maja 2007 r., geodeta uprawniony J. B. kontrolnie zmierzył granicę pomiędzy działką [...] a działką [...] w punktach [...], [...], [...] i [...] (szkic połowy z operatu [...] - karta 76 akt sprawy). Z czynności tej nie został spisany żaden protokół. Właściciele działki nr [...] nie byli zawiadomieni o czynnościach na gruncie. Z powyższego wynika, iż granica pomiędzy działką [...] a działką [...] nie była ustalana i dlatego też dane dotyczące jej przebiegu, zawarte w operacie [...] nie spełniały wymagań obowiązującego rozporządzenia i przebieg granicy podlegał ustaleniu w toku modernizacji. W odniesieniu do zarzutów odwołań, organ wskazał, że pole powierzchni działki ewidencyjnej jest wtórne względem przebiegu granic, co wynika z § 62 ust. 1 rozporządzenia 2001, który stanowi, że pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich, o których mowa w § 61, tj. współrzędnych punktów granicznych których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi. Organ podał dalej, że w pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów, mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Zauważył jednak, że czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji gruntów mających charakter, w świetle złożonych dokumentów, oczywistych pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję np. przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. W przedmiotowej sprawie Starosta jednoznacznie stwierdził, że w operacie ewidencyjnym nie zaistniał błąd, gdyż dane w nim zawarte są zgodne z dokumentacją z modernizacji ewidencji gruntów i budynków; jednakże nie zweryfikował, czy zmiany zaistniałe w ramach modernizacji były zasadne. Organ I instancji zawarł w aktach sprawy archiwalną mapę ewidencji gruntów w skali 1:2880, co do której nie przedstawił jednak w uzasadnieniu swojej decyzji wniosków płynących z jej analizy i porównania stanu ewidencyjnego przed i po modernizacji, co było niezbędne w świetle zarzutów odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie podczas ustalania przebiegu granic M. S. i P. S. zaakceptowali przebieg granic, a także w określonym terminie nie wniesiono zarzutów do ich przebiegu ujawnionego w operacie opisowo-kartograficznym, jednakże organ prowadząc postępowanie administracyjne zobowiązany jest (art. 7, 77 ust. 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami - dalej: k.p.a.) do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie i dokonania wszechstronnych analiz, w celu stwierdzenia, prawidłowości dokonanego ustalenia wykonanego na jego zlecenie, którego rezultaty zawarte zostały w operacie przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie bez znaczenia dla sprawy mogą się okazać również informacje wynikające z ortofotomapy, w tym archiwalnej, prezentowanej w portalu krajowym geoportal.gov.pl. Z ich porównania wynika, że zasięg użytkowania działek nr [...] i nr [...] na przestrzeni wielu lat ulegał zmianom. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; wskazując, że pomimo że nie stwierdzono zaistnienia oczywistego błędu w operacie ewidencyjnym, polegającego na niezgodności danych opisujących przebieg przedmiotowej granicy z danymi operatu opisowo-kartograficznego (modernizacyjnego), a przepis art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji, to ponieważ organ odwoławczy powziął wątpliwości co do prawidłowości wykonania czynności ustalenia, Starosta winien jeszcze raz ocenić czynności przeprowadzone w dniu 17 kwietnia 2018 r. pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, z uwzględnieniem uwag zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wprawdzie ustawodawca w art. 24a ustawy przewidział możliwość wnoszenia w toku modernizacji uwag do danych ewidencyjnych przedstawionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego oraz zarzutów do danych ujawnionych już w operacie opisowo-kartograficznym, a z prawa tego właściciele działek nr [...] i nr [...] nie skorzystali, jednakże w przypadku podejrzenia, że w wyniku modernizacji mogły pojawić się nieprawidłowości w ewidencji gruntów i budynków, organ ewidencyjny winien dołożyć wszelkich starań, aby doprowadzić do ich wyeliminowania. Organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty wydana została przedwcześnie, bez ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie, tj. z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył M. F. (dalej: skarżący), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Organu II instancji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez wadliwe ustalenie, że operat geodezyjny zawiera błędy; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a., a to poprzez fakt, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że Starosta, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, ma, wynikający z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązek bieżącego aktualizowania danych ewidencyjnych, co nie oznacza jednak, iż jest on właściwy do rozstrzygania sporów własnościowych. Zmian w zakresie granic nieruchomości wykazanych w ewidencji gruntów, nie można bowiem dochodzić w postępowaniu modernizacyjnym, a rozstrzygnięcie sporu, co do położenia znaków granicznych może nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym. Ponadto poprzez wątpliwy argument dotyczący użycia ortofotomapy przez Starostę , który miałby oprzeć się na stronie internetowej - geoportal, co do zasięgu użytkowania przez skarżącą stronę. Ponadto organ odwoławczy nie uwzględnił całości stanu faktycznego, a mianowicie nieprzedłożenie przez odwołującą dokumentacji geodezyjnej dotyczącej odmiennego przebiegu granic oraz faktu zlecenia przez odwołującą prac geodezyjnych prywatnemu podmiotowi i przerwania tych prac na jej wniosek. W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu sprzeciw jest uzasadniony. Organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydał decyzję, którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Od tego rodzaju decyzji przysługuje środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu administracyjnego (art. 64a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji organu II instancji jest ograniczony do zbadania, czy organ ten prawidłowo ustalił, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał że "organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1274/11, LEX nr 1358392). Zgodnie z treścią art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. Organ II instancji wskazał, że organ I instancji naruszył art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych. Organ II instancji dokonał oceny czynności podejmowanych na etapie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie dotyczącym przebiegu granicy między działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...], a także czynności związanych z pracami geodezyjnymi których rezultatem było sporządzenie operatu technicznego [...]. Efektem tej oceny było wskazanie błędów w podejmowanych czynnościach, a także określenie tej części materiału dowodowego, która wymaga dodatkowej weryfikacji przez organ I instancji. W pierwszej kolejności organ II instancji zwrócił uwagę na wadliwe sporządzenie przez geodetę protokołu w trakcie modernizacji ewidencji, wynikające z tego, że informacje zawarte w protokole są lakoniczne, nie zawierają żadnych dodatkowych wskazań odnośnie przebiegu granicy. Brak jest przy tym wskazania w protokole szczegółów sytuacyjnych, które potwierdzałyby stan użytkowania na gruncie, co, w ocenie organu II instancji, jest istotne dla ustalenia ostatniego spokojnego stanu posiadania. Organ II instancji stwierdził, że protokół nie spełnia wymogów określonych w § 39 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia e.g.b. Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na wyraźną rozbieżność przebiegu granicy ustalonej w trakcie modernizacji ewidencji, z granicą wykazaną w ewidencji przed modernizacją. W tym zakresie organ domniemywa, że przebieg dotychczasowej granicy nie został pozyskany z obowiązującej przed modernizacją mapy ewidencyjnej w skali 1:2880, lecz był ujawniony według danych pochodzących z projektu Phare [...] pt. Wektoryzacja map katastralnych w Polsce. Ponadto organ przywołał treść § 39 ust. 2 rozporządzenia e.g.b., zgodnie z którą, w przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Do kategorii dokumentów określających stan prawny, organ zakwalifikował mapę obowiązującą przed modernizacją i aktualną mapę ewidencyjną. W tym zakresie organ stwierdził, że porównanie mapy obowiązującej przed modernizacją z aktualną mapą ewidencyjną przede wszystkim wykazuje znaczną zmianę położenia punktu granicznego (nr [...]) trójmiedzy działek nr: [...], [...] i [...]. Ta okoliczność wzbudziła wątpliwości organu II instancji co do poprawności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...]. W dalszej części uzasadnienia, organ omówił przebieg prac geodezyjnych wykonanych przez geodetę uprawnionego J. B., zakończonych sporządzeniem operatu technicznego [...], konkludując że dane dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działką [...] a działką [...], nie były ustalane przez geodetę uprawnionego J. B., co skutkuje tym, że dane dotyczące tej granicy zawarte w operacie [...], nie spełniały wymagań obowiązującego rozporządzenia i przebieg granicy podlegał ustaleniu w toku modernizacji. W ocenie Sądu, z twierdzeń organu II instancji nie wynika aby organ I instancji dopuścił się poważnych uchybień na etapie gromadzenia materiału dowodowego. Już z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji, wynika że organ I instancji przeprowadził dowód z dokumentacji składającej się na operat techniczny [...], a także na operat techniczny [...], obydwa wchodzące w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nadto, jak wskazał organ II instancji, w aktach sprawy znajduje się archiwalna mapa ewidencji gruntów w skali 1:2880. Organ II instancji stwierdził, że nie bez znaczenia dla sprawy mogą się okazać również informacje wynikające z ortofotomapy, w tym archiwalnej, prezentowanej w portalu krajowym geoportal.gov.pl oraz że z ich porównania wynika, że zasięg użytkowania działek nr [...] i nr [...] na przestrzeni wielu lat, ulegał zmianom. Wobec tego należy przyjąć, że zdaniem organu odwoławczego, na etapie postępowania przed organem I instancji nie przeprowadzono dowodu z ortofotomapy i należy tego rodzaju dowód przeprowadzić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W pozostałym zakresie nasuwa się wniosek, że zdaniem organu II instancji wadliwość postępowania wyjaśniającego co do zasady sprowadzała się do wadliwej oceny części zgromadzonego materiału dowodowego, a nie samej czynności gromadzenia tego materiału. Wyjątkiem w tym zakresie jest brak analizy treści archiwalnej mapy ewidencji gruntów w skali 1:2880. Wniesienie przez stronę odwołania uruchomiło tok instancji. Po stronie organu II instancji powstał obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Obowiązek ten nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie jest zobowiązany do odrębnego gromadzenia materiału dowodowego, w sytuacji gdy ten obowiązek został już zrealizowany przez organ I instancji. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, mogą zostać wykorzystane przez organ odwoławczy na etapie dokonywania ustaleń faktycznych sprawy. Organ II instancji nie jest związany zakresem ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji, co oznacza, że może dokonać odmiennej oceny tego samego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. W przypadku gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał dowodowy został zgromadzony przez organ I instancji prawidłowo, natomiast dokonano wadliwej oceny przeprowadzonych dowodów, to brak jest podstaw do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji zapoznał się z dokumentacją zgromadzoną przez organ I instancji i dokonał ustaleń faktycznych, które są odmienne od tych, które poczynił organ I instancji. W pierwszej kolejności organ II instancji odmiennie ocenił poprawność sporządzenia protokołu w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków i sformułował w tym zakresie jednoznaczne wnioski. Następnie organ II instancji dokonał odmiennej oceny czynności podjętych przez geodetę uprawnionego J. B., jednakże istotnym jest zastrzeżenie, że z tej przyczyny, zdaniem organu, niewadliwe, zgodne z rozporządzeniem e.g.b., ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi [...] i [...], winno było nastąpić poprzez dokonanie modernizacji ewidencji gruntów. Sąd w związku z wniesieniem sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., dokonując kontroli decyzji wydanych przez organy nie bada czy przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zastosowane. Konsekwencją tego jest brak odniesienia się przez Sąd o ustaleń organu II instancji, które dotyczą przykładowo poprawności ustalenia w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi [...] i [...]. Skoro organ II instancji uznał, że w ściśle określonym zakresie organ I instancji poprawnie zgromadził materiał dowodowy, oraz że opierając się na tym materiale dowodowym zasadne jest poczynienie ustaleń odmiennych, co też nastąpiło, to brak jest w tym zakresie podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Oceny tej nie może zmienić ewentualne ustalenie przez organ II instancji, że w postępowaniu przed organem I instancji naruszono przepisy k.p.a. odnoszące się do postępowania wyjaśniającego. Organ II instancji do czynności postępowania dowodowego, które winny zostać podjęte przez organ I instancji, zaliczył weryfikację, czy przebieg dotychczasowej granicy został pozyskany z danych pochodzących z projektu Phare [...] pt. Wektoryzacja map katastralnych w Polsce, przeprowadzenie dowodu z ortofotomapy a także analizę znajdującej się w aktach sprawy archiwalnej mapy ewidencji gruntów w skali 1:2880. W ocenie Sądu, organ II instancji nie wykazał, że wskazany zakres postępowania dowodowego uzasadniał zastosowanie w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy istniały przeszkody do przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.). Organ II instancji nie przedstawił żadnych argumentów, z których wynikałoby, że w tej konkretnej sprawie, ten przepis nie może zostać zastosowany, w szczególności nie wykazano, że zakres postępowania dowodowego jest zbyt szeroki i nie mieści się w kategorii postępowania dodatkowego zmierzającego jedynie do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Istotnym przy tym jest, że organ II instancji, w omawianym zakresie, podjął pewne czynności, które można zakwalifikować jako postępowanie dowodowe. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten porównał mapę obowiązującą przed modernizacją, a więc archiwalną mapę ewidencji gruntów w skali 1:2880 z aktualną mapą ewidencyjną, jednakże efektem tej czynności było wyłącznie wyrażenie wątpliwości odnośnie poprawności ustalenia przebiegu granicy. Następnie, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, organ II instancji zapoznał się z ortofotomapą, w tym archiwalną. Efektem tej czynności było ustalenie, że zasięg użytkowania działek nr [...] i nr [...] na przestrzeni wielu lat ulegał zmianom. Organ II instancji nie wskazał przyczyn, dla których w przedstawionym zakresie nie dokonał pełnych ustaleń, w tym znaczeniu, że z jednej strony ustalenia te byłyby w ocenie organu jednoznaczne, a nie tylko wzbudzające wątpliwości, czy też ustaleń określających na czym konkretnie polegały zmiany w użytkowaniu działek ewidencyjnych. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. wydanie decyzji kasacyjnej wymaga także wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Koniecznym jest, aby wypowiedź organu II instancji, była w tym zakresie stanowcza. Tego wymogu nie spełnia stanowisko organu odwoławczego, że nie bez znaczenia dla sprawy mogą okazać się również informacje wynikające z ortofotomapy, w tym archiwalnej. Wskazać należy, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I jak i II instancji jest determinowany także tym, czy postępowanie zostało wszczęte przez organ na wniosek czy z urzędu. Organ I instancji w tej sprawie wszczął postępowanie na wniosek. Z tej też przyczyny organ I instancji wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co jednakże nie nastąpiło. Organ II instancji dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego i jego ewentualnych braków winien uwzględnić okoliczność, że postępowanie toczyło się na wniosek a nie z urzędu i na tej podstawie ustalić konieczny zakres postępowania wyjaśniającego, czego jednakże nie uczynił. W tym stanie sprawy, uznając że sprzeciw jest usprawiedliwiony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.