III SA/Kr 153/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.), Sędziowie: WSA Janusz Bociąga, WSA Halina Jakubiec, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. R. na postanowienie Wojewody z dnia 28 listopada 2016 r. ([...]) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Decyzją z dnia [...] 2016 r. ([...]) Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego odmówił S. R. transkrypcji zagranicznego dokumentu stanu cywilnego. Decyzja z uzasadnieniem i pouczeniem o sposobie i terminie do złożenia odwołania została doręczona dorosłemu domownikowi dnia 5 października 2016 r. W dniu 13 października 2016 r. S. R. wniosła, drogą elektroniczną odwołanie od ww. decyzji. Natomiast w dniu 21 października 2016 r. złożyła w organie administracji odwołanie w formie pisemnej. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2016 r. ([...]), na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 §2 kpa oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1741 ze zm.) Wojewoda stwierdził, że odwołanie S. R. zostało złożone z uchybieniem przewidzianego terminu i w związku z tym odwołanie pozostawił bez rozpoznania. Podał, że przesłane drogą elektroniczną odwołanie nie zostało opatrzone podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Podanie nie zostało również złożone za pośrednictwem profilu zaufanego ePUAP. Natomiast sporządzone pisemnie i podpisane odręcznie zostało złożone osobiście w organie po terminie, w dniu 21 października 2016 r. Wedle organu, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że skoro wydana 30 września 2016 r. decyzja została prawidłowo doręczona w dniu 5 października 2016 r., to czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał dnia 19 października 2016 r. Jakkolwiek S. R. za pośrednictwem Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego skierowała do Wojewody odwołanie od wydanego rozstrzygnięcia przed tą datą (tj. 13 października 2016 r.) to jednak uczyniła to przy użyciu zwykłej poczty elektronicznej kierując korespondencję na adres mailowy Urzędu Stanu Cywilnego. Wojewoda wyjaśnił organ, że zgodnie z art. 63 §1 i 3a kpa podania (w tym również odwołania) mogą być wnoszone nie tylko pisemnie (w tradycyjnej papierowej formie), ale również mi. in. przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U z 2014 r. poz. 1114 ze zm.). Podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Natomiast zgodnie z art. 20 a ww ustawy uwierzytelnianie użytkowników systemu teleinformatycznego korzystających z usług online udostępnianych przez podmioty określane w art. 2 wymaga profilu zaufanego ePUAP lub danych weryfikowanych za pomocą kwalifikowanego certyfikatu podpisu elektronicznego. W niniejszej sprawie odwołująca się nie skorzystała z żadnej z tych możliwości, a zatem jej podanie przesłane dnia 13 października 2016 r. zwykłą pocztą elektroniczną nie mogło wywołać skutków prawnych, przede wszystkim co do zachowania terminu jego wniesienia. Ponadto treść wiadomości przesłanej przez S. R. w dniu 13 października 2016 r. wraz ze skanem odwołania (zobowiązanie do dostarczenia pisma w "wersji papierowej" do dnia 19 października 2016 r.) świadczy o tym, że odwołująca się n miała świadomość kiedy upływa termin do wniesienia odwołania. Mimo to podpisane odwołanie zostało złożone w formie pisemnej dopiero dnia 21 października 2016 r., a więc dwa dni po upływie terminu, a nadto nie zawierało prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wojewoda wskazał nadto, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje bezskuteczność tego odwołania, a w konsekwencji - ostateczność decyzji organu I instancji. Natomiast zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest okolicznością w pełni obiektywną, w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (por. II SA/Gd 321/12; III SA/Po 134/16). Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego. Skoro zaś uchybienie terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie jest oczywiste, musi skutkować pozostawieniem odwołania bez rozpatrzenia. Na powyższe rozstrzygnięcie S. R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie. Podniosła, że została dwukrotnie wprowadzona w błąd przez pracownika Urzędu Stanu Cywilnego, w konsekwencji nie skorzystała z możliwości złożenia odwołania za pośrednictwem profilu zaufanego ePUAp ani opatrzenia go podpisem elektronicznym. Wedle skarżącej uzasadnienie Wojewody zawiera również błędne założenie, że zobowiązanie skarżącej do dostarczenia wersji papierowej odwołania do organu świadczy o świadomości niewywołania skutków prawnych odwołania przesłanego drogą e-mail w dniu 13 października 2016 r. Wersja papierowa odwołania dostarczona w terminie późniejszym miała tylko służyć do wglądu w Urzędzie Stanu Cywilnego - zresztą po uzgodnieniu z Kierownikiem Urzędu i po upewnieniu się że odwołanie z dnia 13 października 2016 r. dotarło do Urzędu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej w skrócie ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli tut. Sądu jest postanowienie Wojewody z dnia 28 listopada 2016 r. przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania i pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (lub odpowiednio postanowienia). W pierwszej fazie postępowania organ zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma winna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia (por. II SA/Po 900/16). Przy czym badanie dopuszczalności wniesionego odwołania powinno wyprzedzać ustalenia w przedmiocie zachowania terminu do jego wniesienia (por. II SA/Kr 812/16). Odwołanie może być wniesione przez stronę osobiście w siedzibie organu (urzędu go obsługującego), ale może też skorzystać ona z pośrednictwa operatora pocztowego wyznaczonego w rozumieniu przepisów ustawy z 2012 r. - Prawo pocztowe lub innych alternatywnych możliwości określonych w art. 57 § 5 kpa pozwalających na zachowanie - w świetle prawa - terminu do dokonania takiej czynności procesowej, pomimo że faktycznie odwołanie wpłynie do organu w terminie późniejszym, już po jego upływie. Czynności tej strona nie musi również dokonywać osobiście. Może posłużyć się pomocnikiem (posłańcem), który nie będąc pełnomocnikiem w rozumieniu kpa pomaga stronie postępowania w pewnych czynnościach faktycznych, jak np. złożeniu pisma (korespondencji) u operatora pocztowego (por. II SA/Rz 1307/16). W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że decyzja Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego z dnia 30 września 2016 r. została doręczona skarżącej w dniu 5 października 2016 r. Natomiast spór dotyczy wyjaśnienia, czy pismo nadane przez skarżącą drogą elektroniczną dnia 13 października 2016 r. stanowiło odwołanie od ww. decyzji. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 63 § 3a kpa podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Jeżeli podanie, o którym mowa w § 3a, nie zawiera adresu elektronicznego, organ administracji publicznej przyjmuje, że właściwym jest adres elektroniczny, z którego nadano podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego, a gdy wniesiono je w innej formie i zawiera ono żądanie, o którym mowa w art. 391 § 1 pkt 2, doręczenie pism następuje na adres wskazany zgodnie z § 2, przy czym w pierwszym piśmie poucza się o warunku podania adresu elektronicznego w żądaniu doręczania pism środkami komunikacji elektronicznej. Organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda. W przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny. Zgodnie natomiast z art. 64§2 kpa jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jeżeli odwołanie nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, w tym podpisu, wówczas organ odwoławczy zobowiązany jest wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Odwołanie bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 kpa wymogów, nie jest bowiem odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 kpa i art. 128 kpa, a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. III SA/Łd 517/16). Nie uczyniły zadość obowiązkowi wskazanemu w ww. art. 64§2 kpa organy orzekające w niniejszej sprawie, gdyż otrzymując drogą elektroniczną podanie z dnia 13 października 2016 r., nie wezwały skarżącej do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie. Tymczasem brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego, weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 §2 kpa, o ile znany jest adres wnoszącego podanie. Brak ten można uzupełnić poprzez przesłanie podania opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym, złożenie odwołania w formie pisemnej, bądź też wniesienie go ustnie do protokołu. Wskazać również należy, że przepis art. 134 kpa nie przewiduje możliwości pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Takie rozstrzygnięcie mogłoby zapaść na podstawie art. 64 §2 kpa, gdyby strona np. nie uzupełniła braków formalnych wniesionego odwołania. Przy czym, podkreślenia wymaga, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania w żadnym wypadku nie może polegać na całkowitej bierności organu prowadzącego postępowanie i niepodejmowania przez niego żądnych czynności w tym postępowaniu (por. II SAB/Kr 181/15). Skoro zaś w niniejszej sprawie organy nie wezwały skarżącej do podpisania pisma, nie było podstawy do pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Podkreślenia wymaga, że pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie uchybienie terminu do jego wniesienia to dwie odrębne instytucje procesowe, które mogą być stosowane w ściśle określonych przez ustawodawcę przypadkach. Z powyższego wynika, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie można przyjąć, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania musi skutkować pozostawieniem odwołania bez rozpatrzenia. Stwierdzając zatem uchybienie terminu do wniesienia odwołania i pozostawiając odwołanie bez rozpoznania naruszono wskazane powyżej przepisy art. 134 i 62§2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Dlatego rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobligowane będą rozważyć stanowisko wskazane w uzasadnieniu tego wyroku, będąc związanymi oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.