III SA/Kr 1543/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieliczce na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 4 marca 2008 r. nr XV/190/2008 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Wieliczki stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 3 ust. 1 załącznika nr 2 w zakresie obejmującym słowa "w soboty w godzinach 8.00-14.00". Rada Miejska w Wieliczce podjęła w dniu 4 marca 2008 r. uchwałę Nr XV/190/2008 z dnia 4 marca 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Wieliczki. W skardze z dnia 21 września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Prokurator Rejonowy w Wieliczce zakwestionował uchwałę Nr XV/190/2008 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 4 marca 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Wieliczki w zakresie § 3 ust. 1 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania na terenie miasta Wieliczki, stanowiącego załącznik Nr 2 uchwały, w którym nałożono obowiązek wnoszenia opłat za czas postoju pojazdów w Strefie Płatnego Parkowania w soboty w godzinach 8-14:00. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego tj. art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Z 2015 r. poz. 460) poprzez nałożenie obowiązku wnoszenia opłat za czas postoju pojazdów w Strefie Płatnego Parkowania w soboty w godzinach 8:00 - 14:00, podczas gdy z tego przepisu wynika, że opłatę za postój w strefie płatnego parkowania w wyznaczonych miejscach pobiera się jedynie w dni robocze, zaś sobota na gruncie prawa administracyjnego, w tym przepisów ustawy o drogach publicznych, nie jest dniem roboczym, a tym samym przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia do ustanowienia aktu miejscowego. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 1 załącznika nr 2 uchwały Nr XV/190/2008 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 4 marca 2008 r. tj. Regulaminu Strefy płatnego parkowania na terenie miasta Wieliczka w zakresie uchwalenia opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w soboty w godzinach 8:00 - 14:00. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Wieliczce podniósł, że w zaskarżonej uchwale w § 3 załącznika Nr 2 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania na terenie miasta Wieliczka bezpodstawnie określono, że opłaty za postój w strefie płatnego parkowania są pobierane również w soboty w godz. 8:00-14:00. Zgodnie natomiast z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych opłatę o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowe. Sobota nie jest jednak dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 356/13 wskazano miedzy innymi, że na podstawie upoważnienia zawartego w art. 13b ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych rada gminy (rada miasta) została upoważniona do ustalania wysokości stawek opłaty o jakiej mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, tj. opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłata, o jakiej mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych dotyczy również art. 13b ust. 1 ww. ustawy. Wobec tego stwierdzono, że rada gminy (rada miasta) została upoważniona ustawowo do ustalania wysokości stawek opłaty pobieranej za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 198/13 wyrażono pogląd, że użyte w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określenia "dni robocze" nie może być utożsamiane z ogólnym pojęciem dnia, gdyż w przeciwnym wypadku nie miałoby sensu wprowadzenie - jako elementu zbędnego - zawyżonej kategorii "dnia roboczego" w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchwałą składu 7 sędziów z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11 wyraził pogląd, że "sobota jest dniem równorzędnym z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 kpa, który stanowi, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy dzień powszedni". Z uwagi na powyższe, dokonane przez Radę Miejską w Wieliczce wykładni pojęcie "dni robocze" była nieprawidłowa, gdyż sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Na wstępie organ zaznaczył, że skarga dotyczy aktu prawnego zmienionego, gdyż załącznik o którym mowa w skardze został zmieniony na skutek uchwały Rady Miejskiej w Wieliczce Nr 7313/2016 z dnia 14 października 2016 r. Aktualne brzmienie nie obejmuje soboty a jedynie okres od poniedziałku do piątku w godz. 8.00 -16.00. Mając jednakże na uwadze ewentualne działanie ex tunc wskazano, że w dacie uchwalenia uchwały orzecznictwo sądowe nie było jednoznaczne w zakresie interpretacji pojęcia dnia roboczego oraz co do tego, czy sobotę uznać należy za dzień roboczy w kontekście przepisów ustawy o drogach publicznych. Dlatego też przyjęcie uchwały w pierwotnym brzmieniu było uzasadnione i nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Z ostrożności procesowej wskazano, że nieuzasadnione jest stwierdzenie nieważności całego kwestionowanego zapisu uchwały, ponieważ spowodowałoby to uchylenie jednocześnie regulaminu, co byłoby nieuzasadnione ze względu na fakt, że tylko jeden zapis i to częściowo jest kwestionowany. Zatem ewentualnie uzasadnione byłoby stwierdzenie nieważności jedynie w zakresie dotyczącym soboty, a nie całego okresu w który obowiązuje strefa płatnego parkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub jego fragmentu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (danej uchwały), organ nie naruszył prawo. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest uchwała w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej w skrócie "u.s.g." uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W tej sprawie skargę wniósł Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 52 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 8 P.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, po doprecyzowaniu na rozprawie, Prokurator Rejonowy w Wieliczce uczynił § 3 ust. 1 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania na terenie miasta Wieliczki, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 4 marca 2008 r. Nr XV/190.2008 w sprawie: ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Wieliczki w zakresie słów "w soboty w godzinach 8.00-14.00". Zakwestionowanemu przepisowi ww. uchwały Prokurator zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie innym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), art. 13b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.). Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że w zakwestionowanej przez Prokuratora części (§ 3 ust. 1 załącznika nr 2 wyrazy "w soboty w godzinach 8.00-14.00") zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zakwestionowana część uchwały jest sprzeczna z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Uprawnione do stanowienia tych aktów organy samorządu nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe. Art. 13b ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych upoważnia do ustalenia zasad pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo oraz do określenia strefy płatnego parkowania na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Zgodnie z art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z tym, że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Analiza treści zakwestionowanej w skardze części jednostki redakcyjnej § 3 ust. 1 załącznika nr 2 do uchwały obejmującej słowa o treści "w soboty w godzinach 8.00-14.00" wprost wskazuje, że w strefie (płatnego parkowania) pobiera się opłaty za parkowanie pojazdów także soboty w określonych godzinach. W ocenie Prokuratora termin "dni robocze", o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie obejmuje sobót i nie daje podstaw do przyjęcia regulacji o zakwestionowanej treści. W ocenie strony skarżącej granice władztwa organów gminy są określone normami ustawowymi, które w rozpatrywanym przypadku przekroczono. W ocenie Sądu, stanowisko Prokuratora jest zasadne. Rację ma Prokurator, w którego ocenie z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika prawo do ustanowienia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w soboty. W art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych zapisano, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. W ocenie Sądu zwrot "w określone dni robocze" determinuje uznanie, że dni robocze, w których pobiera się opłatę powinny być wskazane w stosownej uchwale organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego z nazwy. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w treści art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przymiotnika "określone" w zestawieniu z pojęciem "dni robocze". Określone dni robocze to dni sprecyzowane, wiadome i pewne. Skoro ustawodawca wyróżnia w tej ustawie ogólnie kategorię "dni roboczych", to zapewne istnieje kategoria dni, które za takie nie mogą być uznane (dni inne niż robocze). Za dzień roboczy w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie może być uznana sobota. W ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dzień roboczy", inaczej niż w przypadku ustawowej kategorii "dni wolne od pracy". Katalog "dni wolnych od pracy" jest określony w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666) za dni wolne od pracy uważa się niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy (art. 1519 § 1 K.p.). Skoro Kodeks pracy dopuszcza pracę w niedziele i święta jednocześnie posługując się kategorią "dnia wolnego od pracy", to zasadne jest stanowisko, że kryterium dopuszczalności wykonywania w określonym dniu pracy nie jest kryterium wyróżniania "dnia wolnego od pracy". Niedziela i święta są dniami, w których zasadą jest niewykonywanie pracy poza wyjątkowymi sytuacjami dozwolenia wynikającymi z art. 15110 Kodeksu pracy. Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy wskazać, że dopuszczenie możliwości uznania soboty za "dzień roboczy" w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy jest nieuzasadnione. Upoważnienie ustawowe do ustanowienia regulacji zawartej w akcie prawa miejscowego musi być wyraźnie określone przez akt prawny rangi ustawowej, co oznacza, że nie może opierać się na domniemaniu. Wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa) jest zasadniczo dopuszczalne jedynie w tych przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący tak, że można założyć, że dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi ustawodawca chciał powiązać skutek prawny. Ustawa o dniach wolnych od pracy zawiera jedynie regulację odnoszącą się do "dni wolnych od pracy". Natomiast ustawa o drogach publicznych nie zawiera regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców wobec pracowników. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót w ustawie o dniach wolnych od pracy, ustawa o drogach publicznych wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II Kodeksu pracy. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15. Uwzględniając z kolei treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, Sąd w tej sprawie uznał, że wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze" powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. Skoro sobota, zgodnie z powyższą uchwałą, powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a., to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa (w danym wypadku prawa administracyjnego), w tym na gruncie stosowania przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. W przypadku upoważnienia ustawowego do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji (w realiach sprawy ustalenie obowiązku ponoszenia opłat) nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęć ustawowych, tj. taka wykładnia, która ewentualne wątpliwości rozstrzyga na niekorzyść adresatów działań organów administracji publicznej poszerzając zakres zobowiązań tych adresatów. Uzasadnieniem dla zasadności takiej wykładni nie może być charakterystyka miejscowości na obszarze której ustala się zakres danych obowiązków. W ocenie Sądu w niedozwolonym poszerzeniu zakresu zobowiązań określonych aktem prawa miejscowego należy również umiejscowić - tak jak w rozpatrywanym przypadku - rozszerzanie ram czasowych pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Skoro tak wykładnia językowa, jak i systemowa pojęcia "dzień roboczy" dokonywana w oparciu o art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie pozwala zaliczyć soboty do dnia roboczego, to zakwestionowaną część uchwały (załącznika nr 2) należy w ocenie Sądu uznać za wydaną z istotnym naruszeniem prawa. Tym samym celem zapewnienia zgodności uchwały z prawem Sąd uznał, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały tylko w zakresie słów: "w soboty w godz. 8.00-14.00" uchwały Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 4 marca 2008 r. Nr XV/190/2008 w sprawie: ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Wieliczki. W ocenie Sądu podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty nie są zasadne. Fakt podjęcia przez Radę Miejską w Wieliczce po wniesieniu w tej sprawie skargi uchwały nowelizującej zaskarżona uchwałę w zakresie wykluczenia sobót jako dni, kiedy pobiera się opłaty za postój pojazdów, nie stanowiło żadnej przeszkody przed rozpoznaniem skargi. Zaskarżona uchwała wywoływała bowiem skutki prawne wobec podmiotów pozostających poza sferą administracji samorządu gminnego i tym samym nawet uchylenie takiej uchwały nie zniosło skutków jej obowiązywania przed datą nowelizacji. Unieważnienie zaś uchwały powoduje skutek ex tunc, czyli od dnia jej podjęcia. Sąd nie podziela także i tego stanowiska Rady Miejskiej, zgodnie z którym nie było precyzyjnie określone w dacie podjęcia zaskarżonego fragmentu uchwały, czy sobota jest dniem roboczym, czy też dnie wolnym od pracy. Jak już to wykazano w uzasadnieniu, od dnia 1 maja 2001 r. nie powinno budzić wątpliwości, że sobota nie jest dniem roboczym. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.