III SA/Kr 1574/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł. (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotów kosztów postępowania. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając m.in. na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., Nr 118, poz. 687 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2016 r., którą odmówiono skarżącemu J. P. J. wydania zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji zwłok/szczątków jego matki Z. J. zmarłej dnia 21 maja 1989 r., pochowanej w grobie ziemnym na Cmentarzu Komunalnym w K. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie organ I instancji słusznie odmówił wydania zezwolenia na ekshumację z uwagi na zaistniałą przeszkodę - brak zgody wszystkich osób uprawnionych do ekshumacji szczątków Z. J., tj. zgody jej syna K. J. Zarówno skarżący, jak i jego bracia – S. J. i Z. J., na wezwanie organu nie potrafili wskazać adresu swojego brata K. J. Organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo do zmiany miejsca pochowania zwłok, a także ich ekshumacji, jest prawem wszystkich żyjących uprawnionych, stąd dla dokonania jakiejkolwiek zmiany w tym prawie potrzebna była zgoda wszystkich uprawnionych. Pominięcie w postępowaniu administracyjnym części osób uprawnionych byłoby w konsekwencji nieuzyskaniem ich zgody na ekshumację, co stanowiłoby naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 www. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Organ dodawał, że ewentualny spór pomiędzy uprawnionymi do ekshumacji powinien być rozpoznany w drodze postępowania przed sądem powszechnym, gdyż prawo pochowania zwłok osoby zmarłej wraz z prawem do ekshumacji oraz pamięć o niej stanowiły dobra osobiste chronione przepisami prawa cywilnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący argumentował, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, gdyż brak możliwości skontaktowania się z K. J. nie mógł być utożsamiany z brakiem jego zgody na ekshumację. Skarżący oświadczył, że brat zerwał kontakt z rodziną około 25 lat temu. W odpowiedzi Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu rację miał skarżący podnosząc, że brak wskazania adresu współuprawnionego w sprawie do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na ekshumację nie może być utożsamiany z brakiem wyrażenia przez niego zgody na ekshumację. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok, tj. najbliższej pozostałej rodziny osoby zmarłej, a mianowicie: 1/ pozostałego małżonka, 2/ krewnych zstępnych, 3/ krewnych wstępnych, 4/ krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa, 5/ powinowatych w linii prostej do 1 stopnia – za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Racje miały organy twierdząc, że prawo do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest prawem wspólnym wszystkich żyjących najbliższych członków rodziny zmarłego, a z istoty tej wspólności wynika, że do zmiany powyższej wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych. Powyższe twierdzenia akceptowane są powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2010 r., VII SA/Wa 1423/09, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 marca 2010 r., II SA/Ol 70/2010 i z dnia 28 kwietnia 2010 r., II SA/Ol 79/10, wszystkie orzeczenia opublikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc wniosek o ekshumację pochodzący od jednej z uprawnionych osób wymaga zgody wszystkich pozostałych osób z kręgu najbliższej rodziny. W rozpoznawanej sprawie organ ustalił, co należy podkreślić, na podstawie oświadczenia skarżącego, że do kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku lub wyrażenia zgody na ekshumację szczątków Z. J. należą jej dzieci, tj. obok skarżącego, jego bracia: S. J., Z. J. i K. J. Przy czym skarżący – na wezwanie organu I instancji nie był w stanie podać adresu zamieszkania K. J. Skarżący wyjaśnił, że nie ma kontaktu z bratem od około 25 lat, a próby jego odnalezienia – również przez administrację państwową okazały się bezskuteczne. W ocenie Sądu utożsamienie braku możliwości skontaktowania się przez skarżącego z K. J. z "brakiem zgody" tego ostatniego było działaniem nieprawidłowym. W takim przypadku organ winien był podjąć czynności mające na celu ustalenie aktualnego adresu strony korzystając w tym celu ze wszelkich dostępnych mu danych i informacji (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r., II OSK 593/07) np. poprzez wystąpienie do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA z prośbą o udostępnienie danych ze zbioru danych PESEL. W tym celu organ powinien wezwać skarżącego o podanie danych, które umożliwiłyby zidentyfikowanie właściwej osoby w zbiorze danych PESEL tj. imion rodziców, daty urodzenia, ostatniego znanego miejsca zameldowania itp. Powyższe pozwoliłoby na ustalenie aktualnego miejsca pobytu K. J. i zobowiązanie go do przedstawienia swojego stanowiska tj. czy wyraża zgodę na ekshumację matki i przeniesienie jej ciała do grobu na cmentarzu R. W przypadku nieuzyskania w ww. sposób danych dotyczących miejsca pobytu strony, zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego(tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23), organ zobowiązany byłby wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Wniosek składa się do Sądu rodzinnego i ds. nieletnich właściwego ze względu na ostatnie miejsce pobytu strony. Dopóki bowiem organ administracyjny nie dysponuje aktem zgonu strony (osoby fizycznej) lub prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu zgonu, czy też o uznaniu za zmarłego, dopóty zachodzi konieczność ustanowienia kuratora dla osoby nieobecnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005 r., I SA/WA 93/05). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Z kolei w myśl art. 48 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego pisma kierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd wyznaczył przedstawiciela, doręcza się przedstawicielowi ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przewidziane w art. 34 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wystąpienie organu administracji do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej ma na celu zapewnienie prawidłowego toku postępowania administracyjnego, które jest prowadzone z udziałem nieobecnej strony i zmierza do zagwarantowania tej stronie należytej reprezentacji. W rozpoznawaj sprawie, organy nie podjęły w toku postępowania żadnego z ww. kroków celem zapewnienia nieobecnej stronie czynnego udziału w postępowaniu, a skutkami braku wiedzy o aktualnym adresie uprawnionego obarczyły skarżącego, oddalając w konsekwencji jego wniosek o wyrażenie zgody na ekshumację. W ocenie Sądu wskazana przez organy konieczność wystąpienia do sądu powszechnego celem rozstrzygnięcia zaistniałego sporu była w tej sytuacji niezasadna, gdyż aktualnie w niniejszej sprawie nie ma żadnego sporu. Skarżący i jego dwaj bracia popierali wniosek o ekshumację, natomiast brak adresu czwartej z uprawnionych osób do złożenia wniosku, jak już Sąd uzasadniał, nie mógł być traktowany jako "brak zgody" na ekshumację. Dopiero w sytuacji gdy K. J. (lub jego ustanowiony przez sąd przedstawiciel) w sposób wyraźny odmówiłby wyrażenia zgody na ekshumację – skarżącemu przysługiwałaby droga sądowa o zobowiązanie brata do złożenia stosownego oświadczenia woli zawierającego zgodę na ekshumację i ponowny pochówek matki w rodzinnym grobie na cmentarzu R. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów powszechnych prawo osobiste do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest prawem wspólnym wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłego. Z istoty tej wspólności wynika wprawdzie, że do powyższej zmiany wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych, ale nie oznacza to, że sprzeciw jednego lub niektórych członków rodziny, choćby większości, uniemożliwia w każdym wypadku zmianę zamierzoną przez pozostałych. Orzeczenie sądu, mimo wyraźnej normy, może zastąpić brak jednomyślności (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 7 czerwca 2013 r., I ACa127/13 i powołane tam orzeczenia; dostępne na stronie www.orzeczenia.ms.gov.pl). Opisane powyżej naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkowało koniecznością uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z póżn. zm.) zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji wydanej w I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, stosownie do art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winny zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku a następnie zbadać, czy wniosek skarżącego o ekshumację zwłok/szczątków jego matki zasługuje na uwzględnienie w świetle przepisów prawa regulujących tę kwestię.