III SA/Kr 1589/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 grudnia 2015 r. po rozpatrzeniu odwołania K. P., od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2015r , którą odmówił Jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad teściową B. P. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż pomimo, że K. P. obecnie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną B. P., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności na stałe, legitymuje się również orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej z dnia 13 października 1972r. zaliczające ją do drugiej grupy inwalidów na trwale (inwalidztwo istnieje od dzieciństwa) – to nie można przyznać wnioskowanego świadczenia, albowiem K. P. nie należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym wobec teściowej. Organ wskazał, iż osobami zobowiązanymi do alimentacji wobec B. P. są jej wnuki. Ponadto organ wskazał, że poprzednio opiekę nad B. P. sprawowała jej wnuczka B. P., która podjęła naukę i zrezygnowała ze świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła K. P. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, iż organ błędnie zastosował przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych opierając się jedynie na art. 128 Kodeks rodzinny i opiekuńczy wskazując, iż to jej dzieci, a wnuki B. P. są zobowiązane do alimentacji względem B. P. Podniosła, iż wnuki B. P. uczęszczają do szkoły, bądź dopiero co podjęły pracę i nie są w stanie sprawować opieki nad swoją babcią, jak również nie są w stanie spełniać ciążącego obowiązku alimentacyjnego. Ponadto wyraziła pogląd, że skoro jest przedstawicielem ustawowym wnuków, to oznacza, iż przejmuje ich prawa i obowiązki, zatem zgodnie z kodeksem rodzinnym i opiekuńczym na niej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec teściowej. Odwołująca zaznaczyła, iż w sytuacji, w której osoby obowiązane nie są w stanie sprawować opieki nad B. P., to ona jest jedyną osobą, która może podołać temu obowiązkowi. Odwołująca wskazała także, że przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zawierają normy nakazujące wypełnianie obowiązku alimentacyjnego przez osoby powinowate, jeżeli odpowiada to zasadom współżycia społecznego. Zdaniem odwołującej w niniejszej sprawie takie okoliczności zachodzą. Tak więc w ocenie odwołującej spełnione są przesłanki do przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie K. P. stwierdziło, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie, z którym, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do ust. 1 a osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1/ rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2/ nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3/ nie ma osób, o których mowa w ust. l pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaś po myśli ust. 1b - świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1/ nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2/ w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Biorąc pod uwagę powyższy stan prawny Kolegium uznało, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa. Kolegium wskazało, że istotą sporu było rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ustawy. Ten problem był przedmiotem rozważań poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w doniesieniu do art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ustawy w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) zwaną dalej "ustawą nowelizującą". Sąd w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 stwierdził, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Należy wyjaśnić, iż rozważany przez Sąd art. 17 ust. 1 ustawy jak i art. 16a ust. 1 ustawy uzależnia prawo do świadczenia od obowiązku alimentacyjnego ciążącego względem osoby wymagającej opieki. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych -obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Nadto z mocy art. 23 i 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Krewnymi w linii prostej są zstępni i wstępni - zstępnym jest syn, wnuk, wstępnym - ojciec i dziadek, rodzeństwem zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka. Przepis art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy w konfrontacji z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w uchwale I OPS 5/13, treść omawianych przepisów u.ś.r. jest jasna, a ustalenie z nich normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Zatem jak zostało wyżej wskazane, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w przypadku wystąpienia okoliczności określonych w art. 17 ust. l ustawy o świadczeniach rodzinnych. Osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny zostały wymienione w art. 128-133 k.r.o. Są to krewni w linii prostej, rodzeństwo, małżonek, rodzice względem dziecka. Zgodnie zaś z art. 617 k.r.o., krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, a krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Natomiast z małżeństwa wynika powinowactwo, między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka (art. 618 k.r.o.). Zatem synową łączy z matka jej męża stosunek powinowactwa, który nie wiąże się jednak z obowiązkiem alimentacyjnym. Analiza powyższych unormowań prowadzi do wniosku, że synowej nie przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego w rozpoznawanej sprawie Reasumując ustawodawca, określając w ustawie o świadczeniach rodzinnych przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewidział możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego każdemu członkowi rodziny osoby niepełnosprawnej, który wykonuje faktycznie tę opieką. Ustawodawca ustanowił zamknięty krąg osób, wobec których organ właściwy w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku uprawniony jest do ustalenia prawa do świadczenia opiekuńczego, jakim jest świadczenie pielęgnacyjne. W związku z tym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom spoza kręgu krewnych w linii prostej oraz rodzeństwa, o których mowa w art. 128, nie jest możliwe. Ponadto art. 17 znowelizowany został z dniem 1 stycznia 2010r., jednak ani w poprzednim ani w obecnym brzmieniu nie przewidywał i nie przewiduje możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę nad powinowatymi (synowej, zięciowi nad teściową, teściem itd.). Przepisy art. 17 ustawy mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących, co oznacza że przyznanie wnioskowanego świadczenia uzależnione jest od spełnienia wszystkich zawartych w nim ku temu przesłanek. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Kolegium nie znalazło podstaw do zamiany zaskarżonej decyzji. K. P. złożyła skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 §3 K.p.a.; 2/ naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy wobec podjęcia nauki oraz pracy przez wnuki B. P. skarżącej skutecznie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jako osobie zobowiązanej w dalszej kolejności, 3/ naruszenie przepisów art. 9, art. 10 K.p.a., a polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, braku należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych sprawy, niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań, 4/ naruszenie przepisu art. 8 K.p.a. polegające na braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez powierzchowne i niedokładne zbadanie okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy przez organ administracji, 5/ naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że skarżąca nie należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym podczas gdy zgodnie z art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, zaś pełnoletnie wnuki B. P. z racji podjętej nauki oraz pracy nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. W konkluzji skargi wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, stosownie do zapisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej powoływanej jako p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Nietrafne są podnoszone w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego. Istotą sporu było rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ustawy. W ocenie Sądu organy obu instancji właściwie ustaliły stan faktyczny sporawy i dokonały prawidłowej wykładni art.17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.. Przepis ten w ustępie pierwszym wymienia podmioty uprawnione do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej: 1) matkę lub ojca, 2) inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( Dz.U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekuna faktycznego dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji lub edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kodeks rodzinny i opiekuńczy w art.128 – 133 wymienia osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Są to krewni w linii prostej, rodzeństwo, małżonek, rodzice względem dziecka. Zgodnie zaś z art.617 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, a krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Natomiast z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka (art.618 k.r.o.). Zatem synową, a więc skarżącą w tej sprawie, łączy z matką jej męża stosunek powinowactwa, który nie wiąże się jednak z obowiązkiem alimentacyjnym. Powołany powyżej art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazane unormowania kodeksu rodzinnego i opiekuńczego eliminują powinowatych (w tym synową lub zięcia) z grona osób, którym przysługuje świadczenie alimentacyjne. Również art.17 ust.1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić podstawy dla przyznania świadczenia osobie powinowatej, gdyż dotyczy osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny i sytuacji, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w art.17 ust.1 ustawy. Analiza powyższych unormowań prowadzi do wniosku, że synowej nie przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że osobami, o której mowa w art.17 ust.1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na których w myśl przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży względem B. P. obowiązek alimentacyjny są jej wnuki. Ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych, określając przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie odwołał się do legalnej definicji rodziny, zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie przewidział także możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego każdemu członkowi rodziny osoby niepełnosprawnej, który tę opieką faktycznie wykonuje. Wręcz przeciwnie ustawodawca w sposób enumeratywny wymienił podmioty, którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje. Stanowisko skarżącej, że skoro jest przedstawicielem ustawowym wnuków, to oznacza, iż przejmuje ich prawa i obowiązki, zatem zgodnie z kodeksem rodzinnym i opiekuńczym na niej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec teściowej nie ma oparcia w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaprezentowana interpretacja prawa przez skarżącą jest błędna. Ustalony stan faktyczny przez organy nie budzi żadnych wątpliwości. Podkreślić należy, iż przepisy art. 17 ustawy mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących, co oznacza, że przyznanie wnioskowanego świadczenia uzależnione jest od spełnienia wszystkich zawartych w nim ku temu przesłanek. A zatem organ administracji nie ma możliwości wyboru spośród kilku równoprawnych rozwiązań. Jeżeli strona spełnia przesłanki ustawowe, musi świadczenie przyznać, a jeżeli nie spełnia, jest zobligowany do wydania decyzji negatywnej. Przy ustalonym stanie faktycznym przyznanie skarżącej świadczenia byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych są nietrafne. Zebrano wystarczający materiał dowodowy. Podjęto wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Logicznie i wyczerpująco uzasadniono rozstrzygnięcie sprawy. Uwzględniano wnioski skarżącej składane w trakcie postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, których rozważenie z urzędu dyskwalifikowałyby kwestionowane rozstrzygniecie, W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.