III SA/Kr 1645/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Maria Zawadzka Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. O.-Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2014r. nr [ ] w przedmiocie zasiłku specjalnego celowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata T. C. - Kancelaria Adwokacka, [ ] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Prezydent Miasta decyzją z [...] 2014 r. nr [...] na podstawie art. 106 ust. 1 w związku z art. 41 pkt 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, art. 104, art. 107, art. 108 K.p.a. odmówił M. O. – Ś. specjalnego zasiłku celowego na krany do kuchni i łazienki oraz zakup leków i zastrzyków. Jednocześnie organ przyznał M. O. – Ś. jednorazową pomoc w kwocie 488,00 zł w formie zasiłku specjalnego na pokrycie kosztów ciepłych posiłków. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że M. O. – Ś. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zajmuje trzypokojowe spółdzielcze mieszkanie z kuchnią i sanitariatami. Jest ona osobą niepełnosprawną i bierną zawodowo. Organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł. Kryterium to, zweryfikowane rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. wynosi obecnie 542,00 zł. Organ ustalił, że dochód M. O. – Ś. wynosi 1623,49 zł, zatem przekracza on ustawowe kryterium dochodowe o kwotę 1081,49 zł. W tej sytuacji organ rozważył możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego. Po rozważeniu okoliczności sprawy organ uznał, że przekroczenie kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o kwotę 1081,49 zł stanowi podstawę odmowy świadczenia finansowego na zakup kranów do kuchni i łazienki oraz zakup leków i zastrzyków. Podniesiono, że ze względu na sytuację zdrowotną i materialną wnioskodawczyni pozostaje ona pod stałą opieką ośrodka pomocy społecznej, który oferuje jej pomoc w postaci usług opiekuńczych, pokrywając w całości ich koszty. Jednocześnie w ocenie organu sytuacja wnioskodawczyni przemawia za koniecznością przyznania jej zasiłku celowego specjalnego w kwocie 488 zł na pokrycie kosztów posiłków. Od powyższej decyzji M. O. – Ś. wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia. Podniosła, że organ niesłusznie odmówił jej zasiłku na zakup leków, które są dla niej niezbędne, a także na zakup środków do higieny osobistej i środków czystości. Ponadto przyznany posiłek dla osoby dorosłej i tak schorowanej jak ona to za mało. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że M. O. – Ś. jest osobą niepełnosprawną, samotnie gospodarują i z tego względu ma przyznane świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych. Jej dochód wynosi 1623,49 zł i zdecydowanie przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie. Zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Miesięczne wydatki związane z opłatami za mieszkanie i utrzymaniem się, a także zakup lekarstw, środków czystości i higieny osobistej, to rodzaj wydatków, które z reguły ponosi każda rodzina. Natomiast zakupu baterii do kuchni i łazienki nie można zaliczyć do podstawowych potrzeb strony. W związku z tym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, który należałoby zakwalifikować do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Mimo to, organ I instancji słusznie uwzględnił w części wniosek strony i przyznał jej zasiłek w kwocie 488 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów ciepłych posiłków. Na tą decyzję M. O. – Ś. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniosła, że jest bardzo chora, gdyż ma stwardnienie rozsiane i padaczkę. Wskazała, że jedzenie, które oferuj jej ośrodek pomocy społecznej nie zawsze jest dla niej wystarczające, ze względu na stan zdrowia. Stwierdziła, że jej sytuacja materialna i życiowa jest wyjątkowo trudna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne mogą w razie uznania kontrolowanego aktu, za nielegalny w rozumieniu w/w przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art.134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r. poz. 182 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Po myśli art. 39 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Podmiot ubiegający się o przyznanie zasiłku celowego musi spełniać wymogi kryterium dochodowego przewidzianego w art. 8 ust. 1 ustawy. Z ich brzmienia wynika, iż decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet spełnienie wymagań formalnych do otrzymania zasiłku celowego (spełnienie kryterium dochodowego oraz co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 ustawy) nie stwarza po stronie wnioskodawcy roszczenia o prawo do jego przyznania. Obok zasiłku celowego przeznaczonego dla osób i rodzin o najniższym dochodzie ustawodawca przewidział zasiłek celowy specjalny, który jest przedmiotem niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 41 pkt 1 tej ustawy może on być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. W przypadku zasiłku celowego specjalnego do uznania organu oddano dodatkowo ocenę "szczególnie uzasadnionego przypadku". Rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przypisana została bowiem swoboda decyzyjna, a wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku uznania administracyjnego, nie obejmuje zatem kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia. Ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 1389/12, z 14 grudnia 2010r. sygn. I OSK 1279/10). Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłków celowych (zasiłków celowych specjalnych) organ działając w ramach przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej zobowiązany jest uwzględniać, że istotą tej formy wsparcia finansowego jest umożliwienie potrzebującym podmiotom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka poprzez zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, a sytuacja wnioskującego oceniana być powinna każdorazowo, jako indywidualny przypadek. Z drugiej strony obowiązkiem organu jest rozważenie interesu publicznego przejawiającego się tu jako obowiązek właściwego rozdzielenia posiadanych środków, tak by zrealizować wsparcie dla wszystkich potrzebujących. Wynika z tego, że odmowa przyznania pełnej, czy też częściowej pomocy społecznej wymaga wykazania, że ilość posiadanych środków finansowych gminy nie pozwala na zaspokojenie interesu indywidualnego wnioskodawcy. Przypomnieć tu jednak trzeba, że zgodnie z przyjętym w judykaturze stanowiskiem organ nie jest zobowiązany do precyzyjnego określania możliwości finansowych gminy, a badanie tej kwestii wykracza poza kompetencje sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 116/10). W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego zebrano wyczerpująco materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty, a nadto prawidłowo go oceniono, uzasadniając przy tym w sposób przekonywujący zajęte stanowisko. Tym samym nieuwzględnienie żądań zgłoszonych przez skarżącą w pełnym wymiarze nie pozostaje w sprzeczności z prawem. Dochód skarżącej (1623,49zł) przekraczał kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wyznaczone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (542 zł), w konsekwencji czego trafnie rozważono jej sytuację w aspekcie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Mając na względzie wiek strony, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów organ zasadnie uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na objęcie pomocą społeczną pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. W związku z powyższym przyznano jej zasiłek celowy specjalny w kwocie 488 zł na pokrycie kosztów posiłków. Kwestią sporną w sprawie jest jego zakres i wysokość przyznanej pomocy. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca złożyła 26 czerwca 2014 r. wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na koszty gorących posiłków zakup leków, środków higieny i czystości. Analizując wywiad środowiskowy z 26 czerwca 2014 r. należy stwierdzić, że przyznając skarżącej świadczenie na koszty gorących posiłków w kwocie 488 zł wzięto pod uwagę całościową sytuację strony. Natomiast odnośnie odmowy przyznania pozostałych świadczeń nie bez znaczenia jest, że skarżąca pozostaje pod stałą opieką ośrodka pomocy społecznej, który oferuje jej pomoc w postaci usług opiekuńczych, pokrywając w całości ich koszty, zatem słusznie uznano, że w tym zakresie pomoc dla skarżącej jest wystarczająca. Należy podkreślić, że na gruncie obowiązującego prawa pomoc społeczna ukierunkowana jest na subsydiarność środków społecznych, które uruchamiane być powinny tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007r. sygn. akt I OSK 1851/06). Bez wątpienia trzeba przyjąć, że pomoc społeczna nie rozwiązuje problemów życiowych rodzin, czy osób, a jej celem może być jedynie częściowe i chwilowe ułatwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych osób potrzebujących pomocy. Nie są to środki przeznaczane na podwyższenie stopy życiowej, lecz celem ich jest wsparcie umożliwiające godne życie. Skarżąca zarzuciła w skardze, że kwota środków przyznanych jej z pomocy społecznej była niska w stosunku do niezbędnych potrzeb. Zdaniem Sądu, oceniając sytuację skarżącej należy zwrócić uwagę na to, że osobom ubiegającym się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego pomoc ta jest przyznawana w drodze wyjątku. Znajdują się one w odmiennej sytuacji, niż osoby, które spełniają kryterium dochodowe zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium dochodowe, a więc należą do sfery najuboższych, spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi, na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe. Istotą specjalnego zasiłku celowego o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie tego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 10 maja 2011r. sygn. akt I OSK 1911/10 i 9 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1389/12). Ponownie przypomnieć należy, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Natomiast z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przyznanie skarżącej wsparcia w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji cele te spełnia. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego, a okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą o rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącej w ramach udzielonej pomocy prawnej Sąd przyznał w oparciu o art. 250 P.p.s.a.