III SA/Kr 1678/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Limanowej na uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 29 września 2015 r. nr XV.113.2015 w przedmiocie zmiany uchwały nr XXVI/157/2012 Rady Miasta Limanowa z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania wysokości stawek opłat za parkowanie i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów w tej strefie oraz Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania stwierdza nieważność § 1 pkt. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: " i w soboty od 9.00 do 13.00". Rada Miasta w Limanowej podjęła w dniu 29 września 2015 r. uchwałę nr XV.113.2015 w sprawie zmiany uchwały nr XXVI/157/2012 Rady Miasta Limanowa z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów w tej strefie oraz Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Limanowej. Uchwale tej zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) poprzez nałożenie na użytkowników pojazdów obowiązku ponoszenia opłat parkingowych w dniu wolnym od pracy, to jest w sobotę w godzinach od 9.00 do 13.00. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w zakresie sformułowania "i w soboty od 9.00 do 13.00". W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Rada Miasta w Limanowej wydała uchwałę w dniu 29 września 2015 r. nr XV.113.2015 w sprawie zmiany uchwały nr XXVI/157/2012 Rady Miasta Limanowa z dnia 2 kwietnia 2012 r. w kwestii ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów w tej strefie oraz Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania i nałożyła w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały na użytkowników pojazdów obowiązek ponoszenia opłat parkingowych w dniu wolnym od pracy w sobotę w godzinach od 9.00 do 13.00. Skarżący zauważył, że wprowadzenie przez organ stanowiący gminy do aktu prawa miejscowego, jaką jest uchwała w sprawie płatnego parkowania, unormowań przewidujących opłatę za postój pojazdu na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania w soboty budzi szereg kontrowersji. Skarżący podniósł, że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.d.p."). Skarżący podkreślił, że powszechnie przyjęto, że sobota przestała być dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy. O ile jednak dni ustawowo wolne od pracy są jednoznaczne i sobota do nich nie należy, to w wielu obszarach prawa ustawodawca posługuje się niejednolitymi określeniami, gdyż oprócz dni ustawowo wolnych od pracy są jeszcze dni dodatkowe wolne od pracy (soboty), dni powszednie oraz dni robocze. Skarżący wskazał uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt l OPS 1/11, zgodnie z którą sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., a jeśli tak, to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego, tym razem na gruncie ustawy o drogach publicznych. Nadto wskazał, że wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji dni roboczych, powinna uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne, a zatem aby przepis nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej z wątpliwościami interpretacyjnymi, obowiązki nakładane na obywateli muszą wynikać z jednoznacznych przepisów prawa i niedopuszczalna przy tym jest rozszerzająca interpretacja tego rodzaju przepisów. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "i w soboty od 9.00 do 13.00". W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Limanowa wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że Miasto Limanowa ustanowiło strefę płatnego parkowania mając na względzie przede wszystkim deficyt miejsc parkingowych w centrum miasta. Deficyt ten ma charakter realny, także w soboty, kiedy odbywa się handel. W związku z tym strefa płatnego parkowania służy wymuszeniu odpowiedniej rotacji pojazdów. Odnośnie definicji dni roboczych w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p. w ocenie Miasta Limanowa nieprawidłowa jest wykładnia zaproponowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 3507/15. Odnosi się ona w dużej mierze do czynności procesowych i koncentruje się na trudnościach obywateli z dochowaniem terminu na skutek przyjętego systemu pracy placówek pocztowych i sądów. Organ wskazał, że skoro jest w praktyce normą, iż sobota jest zwykłym dniem roboczym dla handlu i usług (a można wręcz powiedzieć, iż sobota z uwagi na fakt, że poprzedza dzień wolny od pracy, generuje w tym zakresie zwiększony ruch, w tym i samochodowy), to także i w ten dzień konieczna jest zwiększona rotacja parkujących pojazdów samochodowych. Tym samym próba ograniczania pojęcia "dni robocze" do dni od poniedziałku do piątku nie znajduje podstaw zarówno w zasadach wykładni językowej, jak i systemowej i celowościowej. Jest natomiast nieuprawnioną próbą przenoszenia wypracowanych na gruncie gwarancji procesowych i obywatelskich osób korzystających z usług sądów powszechnych i administracyjnych rozwiązań, których celem jest jednak tylko i wyłącznie wypełnienie konstytucyjnej zasady "dostępu do sądu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest uchwała w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446; zwanej dalej "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W niniejszej sprawie skargę wniósł Prokurator Rejonowy w Limanowej na uchwałę Rady Miejskiej w Limanowej w części obejmującej § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "i w soboty od 9.00 do 13.00". Tak ustalony przedmiot zaskarżenia determinuje granice tej sprawy i te granice obejmują jedynie orzekanie o zgodności z prawem § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "i w soboty od 9.00 do 13.00". Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązuje wprawdzie zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowana przez uprawniony podmiot (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, opub. w ONSA 1997 r., nr 3, poz. 104). Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że w zakwestionowanej przez Prokuratora części zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Zakwestionowana część uchwały jest sprzeczna z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Uprawnione do stanowienia tych aktów organy samorządu nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe. Art. 13b ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych upoważnia do ustalenia zasad pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo oraz do określenia strefy płatnego parkowania na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Zgodnie z art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z tym, że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Analiza treści zakwestionowanej jednostki redakcyjnej uchwały (§ 1 pkt 1) wprost wskazuje, że w strefach płatnego parkowania pobiera się opłaty za parkowanie pojazdów także w soboty. W ocenie Prokuratora termin "dni robocze", o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie obejmuje sobót i nie daje podstaw do przyjęcia regulacji o zakwestionowanej treści. W ocenie skarżącego granice władztwa organów gminy są określone normami ustawowymi, które w rozpatrywanym przypadku przekroczono. Sąd podziela argumentację strony skarżącej. W art. 13b ust. 1 u.d.p. wskazano, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. W ocenie Sądu ustawowy zwrot "w określone dni robocze" determinuje uznanie, że dni robocze, w których pobiera się opłatę, powinny być wskazane w stosownej uchwale organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego z nazwy. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w treści art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przymiotnika "określone" w zestawieniu z pojęciem "dni robocze". Określone dni robocze to dni precyzyjnie określone, wiadome i pewne. Skoro ustawodawca wyróżnia w tej ustawie ogólnie kategorię "dni roboczych", to zapewne istnieje kategoria dni, które za takie nie mogą być uznane (dni inne niż robocze). Za dzień roboczy w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p. nie może być uznana sobota. W ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dzień roboczy", inaczej niż w przypadku ustawowej kategorii "dni wolne od pracy". Katalog "dni wolnych od pracy" jest określony w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 90) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1666) za dni wolne od pracy uważa się niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy (art. 1519 § 1 k.p.). Skoro Kodeks pracy dopuszcza pracę w niedziele i święta jednocześnie posługując się kategorią "dnia wolnego od pracy", to zasadne jest stanowisko, że kryterium dopuszczalności wykonywania w określonym dniu pracy nie jest kryterium wyróżniania "dnia wolnego od pracy". Niedziela i święta są dniami, w których zasadą jest niewykonywanie pracy, poza wyjątkowymi sytuacjami dozwolonymi w związku z art. 15110 Kodeksu pracy. Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy wskazać, że dopuszczenie możliwości uznania soboty za "dzień roboczy" w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy jest nieuzasadnione. Ustawa o dniach wolnych od pracy zawiera jedynie regulację odnoszącą się do "dni wolnych od pracy". Natomiast ustawa o drogach publicznych nie zawiera regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania dni wolnych od pracy pracownikom przez ich pracodawców. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu braku ujęcia sobót w ustawie o dniach wolnych od pracy ustawa o drogach publicznych wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdziału II Kodeksu pracy. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15. Uwzględniając z kolei treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, Sąd w tej sprawie uznał, że wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze" powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. Skoro sobota, zgodnie z powyższą uchwałą, powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa (w danym wypadku prawa administracyjnego), w tym na gruncie stosowania przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. W przypadku upoważnienia ustawowego do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji (w realiach sprawy ustalenie obowiązku ponoszenia opłat), nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęć ustawowych, tj. taka wykładnia, która ewentualne wątpliwości rozstrzyga na niekorzyść adresatów działań organów administracji publicznej, poszerzając zakres zobowiązań tych adresatów. Uzasadnieniem dla zasadności takiej wykładni nie może być np. charakterystyka miejscowości na obszarze której ustala się zakres danych obowiązków. W ocenie Sądu w niedozwolonym poszerzeniu zakresu zobowiązań określonych aktem prawa miejscowego należy również umiejscowić - tak jak w rozpatrywanym przypadku - rozszerzanie ram czasowych (czyli dni) pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Skoro tak wykładnia językowa, jak i systemowa pojęcia "dzień roboczy", dokonywana w oparciu o art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie pozwala zaliczyć soboty do dni roboczych, to zakwestionowaną część uchwały należy w ocenie Sądu uznać za wydaną z istotnym naruszeniem prawa. Tym samym celem zapewnienia zgodności uchwały z prawem Sąd uznał, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "i w soboty od 9.00 do 13.00". W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.