III SA/Kr 1680/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [....] D. J. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 września 2016 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 września 2016 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołań W. R. i skarżącego M. R. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2016 r., nr [...], orzekającej o umorzeniu z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego rozgraniczenia pomiędzy nieruchomością objętą księgą wieczystą [...] składającą się z działki nr [...] położonej w M obr. [...] stanowiącej własność J. i I. B. a nieruchomościami: objętą księgą wieczystą [...] składającą się z parceli gruntowej [...] wchodzącej w skład działki nr [...] położonej w M obr. [...] stanowiącej przedmiot samoistnego posiadania m.in. M. R., W. R., H. H., objętą księgą wieczystą [...] składającą się z parceli gruntowej [...] wchodzącej w skład działki nr [...] położonej w M obr. [...] stanowiącej własność Ł. K. oraz objętą księgą wieczystą [...] składającą się z działki nr [...] położonej w M obr. [...] stanowiącej własność J. G., oraz przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu, działając na podstawie art. 34 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 520) i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji orzekł jak wskazano powyżej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten stwierdził, iż nie doszło do zawarcia między stronami ugody, jak również do ustalenia granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub na podstawie zebranych dowodów, dlatego brak jest podstaw do wydania decyzji rozgraniczeniowej. Odwołania od powyższej decyzji złożyli W. R. i M. R. podnosząc, iż decyzja została oparta na operacie rozgraniczeniowym sporządzonym w 2010 r. bez uaktualnienia kręgu stron i uwzględnienia nowych faktów. Nadto skarżący wskazał, iż postępowanie rozgraniczeniowe było prowadzone z udziałem osób nieżyjących, a to H. H. i S. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i podlega uchyleniu, a z uwagi na fakt, iż organ odwoławczy nie ma kompetencji do wydania decyzji orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości, sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ powołał treść art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości organ administracji wydaje nie tylko w przypadku zgodnego oświadczenia stron co do przebiegu granicy, ale także gdy ustalenie przebiegu granicy jest możliwe - mimo braku zgodnego oświadczenia stron - na podstawie zebranych dowodów. Organ pierwszej instancji umarzając w przedmiotowej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe i przekazując sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu nie wykazał, że zebrane dowody są niewystarczające lub sprzeczne i nie pozwalają na ustalenie przebiegu granicy. Okoliczności tej nie da się również jednoznacznie wywieść z operatu rozgraniczeniowego sporządzonego w okresie czerwiec 2010 r. - sierpień 2011 r. przez geodetę uprawnionego S. P. Nadto czynności na gruncie - jak wynika z treści operatu - zostały przeprowadzone ponad 6 lat temu, przy czym - co również wynika z operatu - niektóre osoby spośród uczestników postępowania rozgraniczeniowego nie żyły. Mimo stwierdzenia tego faktu organ pierwszej instancji nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia spadkobierców nieżyjących uczestników postępowania rozgraniczeniowego, a poczynione odręczne notatki o rzekomych spadkobiercach np. S. C. nie wskazują dokumentu, na podstawie którego fakt ten ustalono. Zresztą wątpliwości budzi, do której z osób o nazwisku C. i o imieniu S. została skierowana zaskarżona decyzja, czy do nieżyjącego ojca, czy do żyjącego syna. Nadto organ pierwszej instancji skierował zaskarżoną decyzję do H. H., która - jak wynika z protokołu rozgraniczeniowego - nie żyła już w 2010 r., a to skutkuje przyjęciem, iż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji przede wszystkim ustali w sposób nie budzący wątpliwości krąg stron przedmiotowego postępowania, dokona ustaleń zmierzających do stwierdzenia przydatności operatu rozgraniczeniowego sporządzonego ponad 6 lat temu oraz w sposób nie budzący wątpliwości ustali, że zebrane w sprawie dowody są niewystarczające, względnie sprzeczne i dlatego niemożliwym jest wydanie decyzji o rozgraniczeniu, albo - w przypadku braku takich ustaleń - wyda decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. Organ odwoławczy zważył, iż z treści art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, iż czynności postępowania rozgraniczeniowego wykonuje geodeta upoważniony przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Realizując zatem zasadę ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organ winien upoważnić geodetę, którego sam wyznaczy, a nie udzielać upoważnienia do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych geodecie wskazanemu przez jedną ze stron postępowania. Kolegium podkreśliło, iż wójt, burmistrz, prezydent miasta ma obowiązek wydać decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości w przypadku, gdy zebrany materiał dowodowy pozwala - mimo braku zgody stron postępowania - na ustalenie przebiegu granicy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł skarżący M. R. Skarżący domagał się jej uchylenia i zbadania sprawy jeszcze raz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze - tj. ustalenia przez SKO, a nie przez Burmistrza , kręgu stron w niniejszej sprawie. Skarżący wskazał, że SKO słusznie zauważyło, iż organ pierwszej instancji i geodeta wysyłali zawiadomienia do osób nieżyjących np. H. H., ale SKO (jak wynika z ostatniej strony decyzji) też wysłało decyzję do osób nieżyjących. Skarżący nie ma zaufania, że Burmistrz przeprowadzi swoje czynności rzetelnie, dlatego uważa, że to SKO powinno było ustalić krąg stron w postępowaniu, zanim uchyliło decyzję Burmistrza. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi kryteriami należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty nie są zasadne, a Sąd nie znalazł także innych podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji. Sprawa administracyjna, która była przedmiotem rozstrzygnięć organów administracji, dotyczyła rozgraniczenia nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 z późn. zm.) czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Jeżeli brak jest takich danych lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej. Zgodnie z art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji poprzedza: 1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Natomiast - zgodnie z art. 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ ten umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest decyzją kasacyjną, wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Od 11 kwietnia 2011 r. uległa zmianie treść art. 138 § 2 k.p.a. w zakresie przesłanek dopuszczalności kasacyjnego rozstrzygnięcia. W poprzednim stanie prawnym organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle powyższego przepisu ustawodawca dla wydania decyzji kasacyjnej wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zarówno obecnie, jak i na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w poprzednim brzmieniu, akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych konieczność interpretacji tego przepisu łącznie z przepisem art. 136 k.p.a. oraz zasadą dwuinstancyjności. Analiza interpretacji art. 138 § 2 k.p.a. zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie prowadzi do wniosku, że przyczyny uzasadniające podjęcie decyzji kasacyjnej w zasadzie zbieżne są z okolicznościami wskazywanymi przez doktrynę i orzecznictwo na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w poprzednim brzmieniu. Również przed zmianą art. 138 § 2 k.p.a. podkreślano, że treść tego przepisu nie może być interpretowana w oderwaniu od art. 136 k.p.a. i zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy może więc powołać się na art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. W pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wiec wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2014 r., III SA/Łd 239/14, CBOSA; wyrok WSA w Opolu z dnia 5 czerwca 2014 r., II SA/Op 128/14, CBOSA; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., II SA/Lu 44/13, LEX nr 1340337). W wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., II SA/Op 128/14, CBOSA, WSA w Opolu stwierdził, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Sąd przyjął, że w szczególności można stwierdzić, iż nawiązuje ono do określenia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Podobnie stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 listopada 2011 r., II SA/Kr 1083/11, LEX nr 1152739, wskazując, że "stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego". Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przede wszystkim należy podnieść, że decyzja organu pierwszej instancji jest obciążona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa poprzez skierowanie jej do osób niebędących stronami w sprawie, a to nieżyjącej H. H. i – prawdopodobnie – nieżyjącego S. C. Ta ostatnia kwestia nie została dostatecznie wyjaśniona, na co trafnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji. Organ pierwszej instancji naruszył zatem przepisy postępowania poprzez zaniechanie dokonania prawidłowych ustaleń co do kręgu stron postępowania. Już powyższa okoliczność stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdyż konsekwencją powyższych naruszeń jest prowadzenie postępowania bez udziału podmiotów mających w nim interes prawny. Nadto jednak organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę na dalsze naruszenia przepisów postępowania, polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarówno czynności na gruncie, jak i operat rozgraniczeniowy zostały wykonane ponad 6 lat temu, a upływ tak długiego czasu sprawia, że w stanie faktycznym mogły zajść istotne zmiany. Zdaniem Sądu braki postępowania dowodowego wykraczają poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W zasadzie bowiem postępowanie winno zostać przeprowadzone w całości, a dokonanie tego przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). W tej sytuacji rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego jest prawidłowe, a zarzuty koncentrujące się na naruszeniach przepisów o postępowaniu wyjaśniającym nie są uzasadnione, gdyż organ odwoławczy nie był uprawniony do prowadzenia samodzielnie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Trafnie zatem organ odwoławczy wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., wskazując jednocześnie na konieczny zakres postępowania wyjaśniającego, które musi być przeprowadzone przed organem pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.