III SA/Kr 177/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 11 listopada 2008 r. nr XXV/198/08 w przedmiocie ustanowienia sztandaru Gminy Sułkowice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 lipca 2010r. W dniu 11 listopada 2008r. Rada Miejska w Sułkowicach podjęła uchwałę Nr XXV/198/08 w sprawie ustanowienia sztandaru Gminy Sułkowice. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznaczeniach i mundurach (Dz. U. nr 31, poz. 130 z późn. zm.). Pismem z dnia 1 lutego 2010r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Sułkowicach domagając się stwierdzenia jej nieważności. Organ nadzoru podniósł, iż zaskarżona uchwała została podjęta bez wymaganej prawem opinii, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach (Dz. U. nr 31, poz. 130 z późn. zm.). Wojewoda Małopolski wyjaśnił, iż pismem z dnia 15 stycznia 2009r. Burmistrz Sułkowic poinformował go, iż stosowny wniosek o wyrażenie przedmiotowej opinii został przekazany Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazał do wiadomości Wojewody Małopolskiego pismem z dnia 7 października 2009r. negatywną opinię dotyczącą projektu sztandaru Gminy Sułkowice. Wobec powyższego organ nadzoru zwrócił się z prośbą do władz Gminy o informację, jakie działania zamierza podjąć Rada Gminy w przedmiotowej sprawie, a w szczególności czy i kiedy zostanie uchylona uprzednio podjęta uchwała o ustanowieniu sztandaru. Od udzielonej odpowiedzi Wojewoda Małopolski uzależnił swoje dalsze postępowanie. Pismem z dnia 18 stycznia 2010r. Nr OR.0704-3/08 Burmistrz Gminy poinformował organ nadzoru, że przedłożył Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Sułkowicach projekt stosownej uchwały w sprawie uchylenia zaskarżonej uchwały, celem wprowadzenia pod obrady sesji w dniu 29 grudnia 2009r. Projekt ten, zgodnie z wolą radnych wyrażoną podczas głosowania, nie znalazł się jednak w porządku obrad sesji. W związku z powyższym Wojewoda Małopolski zmuszony był wnieść skargę na w/w uchwałę Rady Miejskiej w Sułkowicach Nr XXV/198/08. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sułkowicach wniosła o oddalenie skargi. Rada wskazała, iż zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach (Dz. U. nr 31, poz. 130 z późn. zm.), wzory symboli, o których mowa w ust. 1 art. 3, a zatem herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Rada Miejska w Sułkowicach wyjaśniła, iż uzyskała opinię ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Stwierdziła jednak przy tym, iż ustawa nie wymaga by przedmiotowa opinia była opinią pozytywną. Zdaniem Rady Miejskiej w Sułkowicach, również opinia negatywna wyrażona przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnia wymóg wyrażony w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach. Przepis ten mówi bowiem jedynie o konieczności zaopiniowania nie zaś o konieczności uzyskania opinii pozytywnej. Swoje stanowisko Rada Miejska poparła powołaniem się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 14 marca 2007r., sygn. akt III SA/Kr 16/07, którym oddalono skargę Wojewody Małopolskiego. Podniosła także, iż wymieniona ustawa nie wymaga uprzedniego zaopiniowania wzoru symbolu, w tym przypadku wzoru sztandaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego jako organu nadzoru nad samorządem gminnym , wniesiona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem objętej powyższą skargą uchwały Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 11 listopada 2008r., Nr XXV/198/08 w sprawie ustanowienia sztandaru Gminy Sułkowice. W niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona sprzeczna z prawem w stopniu istotnym w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała ustanowiła sztandar Gminy Sułkowice. Podjęta ona została na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach (Dz. U. nr 31, poz. 130 z późn. zm.). Przepisy ustawy stanowiące podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały przewidują, że ustanawiane przez jednostki samorządowe wzory flagi wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Ustawodawca przewiduje też w ust. 4 tego przepisu termin, w ciągu którego taka opinia powinna być przez ministra wydana. Trafnie zarzuca skarżący organ nadzoru, że zaskarżona uchwała została podjęta bez wymaganej prawem opinii, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, uchwała podjęta została w dniu 11 listopada 2008r., a dopiero pismem z dnia 15 grudnia 2008r. Burmistrz Sułkowic skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stosowny wniosek o wyrażenie przedmiotowej opinii. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał przedmiotową opinię dotyczącą projektu sztandaru Gminy Sułkowice w dniu 7 października 2009r. W ocenie Sądu takie naruszenie przez radę gminy wymogów ustawowych co do trybu podjęcia uchwały kwalifikowane być musi jako istotne naruszenie prawa rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i stanowi podstawę stwierdzenia nieważności tej uchwały. Sformułowany przez ustawodawcę wymóg uzyskania opinii ministra ma charakter bezwzględnie obowiązujący i ustawodawca nie przewidział od niego żadnego wyjątku. W ocenie Sądu wykładnia art. 3 cyt. ustawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że uzyskanie przedmiotowej opinii musi nastąpić przed podjęciem uchwały, a nie dopiero następczo, po jej podjęciu. Pogląd o możliwości następczego dopiero uzyskania opinii, wyrażany w niniejszej sprawie przez organ, powodowałby bowiem, że do obrotu prawnego wprowadzany byłby akt normatywny powszechnie obowiązujący (akt prawa miejscowego) pomimo braku spełnienia ustawowego wymogu zaopiniowania, a więc w istocie akt naruszający ustawę, co w naszym systemie hierarchicznie uporządkowanych źródeł prawa jest niedopuszczalne, biorąc pod uwagę podustawowy charakter aktów prawa miejscowego. Uzyskanie wymaganej przepisami prawa opinii właściwego w rozumieniu ustawy organu poprzedzać zatem musi podjęcie uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 października 2007 r., II SA/Go 630/07). Zwrócenie się o wydanie opinii do właściwego ministra stanowi konieczny element postępowania zmierzającego do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w przedmiocie ustanowienia wzoru flagi. Niedochowanie tego warunku każdorazowo determinować musi stwierdzenie, iż organ nie dochował obowiązującej w tym zakresie procedury (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 marca 2006 r., IV SA/Po 48/06). Pogląd o konieczności uzyskania opinii ministra przed podjęciem przez radę gminy uchwały, a nie dopiero po jej podjęciu, uzasadnia dodatkowo treść art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach, który przewiduje, że wzory ustanawianych przez organy samorządowe symboli, w tym flagi, pozostawać muszą w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Minister opiniujący projekt uchwały, wspierany merytorycznie przez organ opiniodawczo-doradczy w postaci Komisji Heraldycznej, powoływanej na podstawie art. 2a tej ustawy, wyraża swoją opinię z uwzględnieniem owych zasad, dając tym samym gwarancję prawidłowości ustalanych symboli. Rada gminy przed podjęciem uchwały powinna więc te poglądy zawarte w uchwale rozważyć, warunkiem zgodności z prawem ustanowionych w tej uchwale symboli będzie bowiem ich zgodność z wymogami ustawowymi, a więc z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną, którymi kieruje się minister wydając opinię. Będzie to możliwe tylko wtedy, gdy opinia zostanie uzyskana od ministra przed, a nie dopiero po podjęciu uchwały. A zatem zdaniem Sądu obowiązujące przepisy nakładają na radę gminy wymóg uzyskania przed podjęciem uchwały opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela jednakże zarzutów skargi, że obowiązujące przepisy nakładają na radę gminy wymóg uzyskania opinii pozytywnej. W naszym systemie prawnym wśród formułowanych wymogów w zakresie współdziałania organów w toku podejmowania zarówno indywidualnych aktów administracyjnych jak i uchwalania aktów o charakterze źródeł prawa, odróżnia się od siebie trzy podstawowe formy takiego współdziałania: zaopiniowanie, uzgodnienie i konsultacje. Nie można zatem utożsamiać ze sobą zaopiniowania, które polega jedynie na konieczności uzyskania od organu właściwego w rozumieniu przepisów jego niewiążącej opinii w danej sprawie, od wymogu uzyskania zgody organu właściwego, czyli wiążącej opinii takiego organu. Treść art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach wyraźnie formułuje obowiązek uzyskania opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej, a nie jego zgody. Mocą ustawy minister umocowany zatem został do wyrażenia niewiążącej formalnie, ale obligatoryjnie wymaganej opinii. Nie można jednak rozszerzająco tego przepisu interpretować i przyjmować, że chodzi w nim o wyrażenie zgody przez ministra (czyli opinii wiążącej w danej sprawie), albowiem kompetencja administracyjna ma każdorazowo wynikać z ustawy i w świetle art. 7 w związku z art. 2 Konstytucji nie wolno jej domniemywać czy konstruować poprzez wykładnię rozszerzającą. Z tych powodów Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela poglądów wyrażanych w orzecznictwie, że tylko opinia pozytywna ministra właściwego do spraw administracji publicznej wydana w oparciu o stanowisko kompetentnego w tej dziedzinie organu jakim jest Komisja Heraldyczna, stwierdzająca, że wzory przedstawionych do zaopiniowania symboli (o których mowa w ust. 1 art. 3) są zgodne z zasadami heraldyki, weksykologii i miejscową tradycją historyczną daje podstawę organowi stanowiącemu danej jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały o ustanowieniu herbu, flagi czy innych symboli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2006 r., I OSK 462/06). Rzeczywiście, zgodnie z przytaczanym już ust. 2 art. 3 ustawy z 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach, symbole ustanowione powinny być w zgodzie z zasadami heraldyki, weksykologii i miejscową tradycją historyczną, co oznacza, że rada gminy nie może dowolnie określać wzoru herbu czy flagi, ale obowiązana jest przy ich ustanawianiu przestrzegać tych reguł. I rzeczywiście jest tak, że opinia, o której mowa w ust. 3 art. 3 ustawy o odznakach i mundurach, ma właśnie służyć ocenie zastosowania przez organ gminy tych, określonych w przepisie art. 3 ust. 2, reguł. Wymóg jej uzyskania został jednak przez ustawodawcę skonstruowany jedynie jako pomoc merytoryczna dla organu gminy, który na jej podstawie będzie mógł samodzielnie podjąć decyzję, z uwzględnieniem argumentów zawartych w opinii ministra co do tego, czy projektowana uchwała nie narusza wymaganych ustawą zasad. Rada gminy musi się liczyć z tym, że podjęta przez nią uchwała w przedmiocie ustanowienia symbolu (np. flagi) będzie podlegała ocenie z punktu widzenia jej zgodności z art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach. Może się przy tym zdarzyć, że argumenty przedstawione przez nią jako uzasadnienie uchwały przekonają sąd co do zgodności ustanowionego symbolu z zasadami heraldyki, może mieć jednak miejsce sytuacja, gdy organ nadzorczy czy sąd podzieli opinię ministra w tym przedmiocie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2004 r., II SA 1894/03). Negatywna opinia ministra będzie zatem zmuszała organ gminy do wnikliwej powtórnej analizy projektu pod tym kątem. Nie zamyka jednak formalnie drogi do podjęcia uchwały, gdyż ustawodawca nie sformułował w ustawie wymogu uzyskania zgody ministra, a jedynie wymóg wyrażenia przez niego opinii. A zatem, dokonana w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej uchwały doprowadziła do wniosku, że podjęta ona została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W kwestii wykonalności w/w uchwały, zakwestionowanej przez Sąd, nie orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a., albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.