III SA/Kr 1809/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie Sędzia WSA Hanna Knysiak - Sudyka Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2023 roku sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 września 2022 r., nr SKO-PS-4110-79/22 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z 30 września 2022 r., nr SKO-PS-4110-79/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z 29 czerwca 2022 r., znak: OPS-5014-ODM-C-2/2022 w sprawie odmowy przyznania R. D.(dalej: skarżący) pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w wysokości 6.000 zł jako pomoc doraźną w związku ze stratami poniesionymi w wyniku zdarzeń mających znamiona klęski żywiołowej, które miały miejsce w dniu 24 czerwca 2021 r. Kolegium przestawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że 29 czerwca 2021 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. wpłynął wniosek skarżącego z 28 czerwca 2021 r. o przyznanie zasiłku celowego, zasiłku powodziowego i innych świadczeń przyznawanych poszkodowanym w wyniku powodzi w kwocie 300.000 zł. Dalej wskazano, że w wyniku ulewnych deszczy, 24 czerwca 2021 r. zalaniu uległ parter budynku mieszkalnego skarżącego, tj. salon, kuchnia, dwa pokoje, łazienka oraz pomieszczenia gospodarcze połączone z kotłownią oraz garaż, natomiast położone na piętrze sypialnia i łazienka, pozostały w stanie nienaruszonym. Stwierdzono, że poziom zalania pomieszczeń w budynku mieszkalnym nie spowodował zniszczenia odzieży, obuwia, poduszek, kołder, pościeli oraz niezbędnych środków do zaspokajania podstawowych potrzeb związanych z funkcjonowaniem rodziny, a we wszystkich zalanych pomieszczeniach, w których wyłożone były płytki podłogowe, po ich uprzątnięciu, nadawały się one do dalszego użytkowania. W wyniku przeprowadzonego w dniu 29 czerwca 2021 r. wywiadu środowiskowego u skarżącego ustalono, że jest on właścicielem dwóch budynków mieszkalnych położonych na tej samej działce, zamieszkuje i wspólnie gospodaruje z żoną i dwojgiem dzieci. Zalaniu uległ jeden z budynków. W trakcie wizyty w domu skarżącego trwały już prace związane z uporządkowaniem pomieszczeń własnym sprzętem, własnym staraniem, przy wykorzystaniu własnych środków finansowych oraz posiadanych zasobów. Ustalono, że od 6 lipca 2020 r. skarżący jest zarejestrowany w PUP w Nowym Sączu jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Według jego oświadczenia, nie posiada on żadnego dochodu oraz brak jest ofert pracy w zawodzie kierowcy w miejscu jego zamieszkania. Żona skarżącego podjęła pracę w Szpitalu [...] i do czasu podjęcia tej pracy przebywała na zasiłku chorobowym, który według w maju 2021r. wyniósł 3.506,24 zł netto. Ponadto w maju 2021 r. pobrała ona stypendium z Państwowej Wyższej Szkoły [...] w wysokości 750 zł. Rodzina otrzymuje świadczenie wychowawcze na dwoje dzieci w łącznej kwocie 1.000 zł. Ustalono też, że rodzina skarżącego posiada własne środki pieniężne i rzeczy ruchome o wartości szacunkowej ok. 57.000 zł. Nadmieniono przy tym, że na ich posesji znajdowały się inne wartościowe sprzęty, maszyny, narzędzia, kilkanaście kubików drewna, które nie zostały wykazane w oświadczeniu majątkowym. Ponadto wskazano, że w związku ze złożonym wnioskiem Decyzją Wójta Gminy Ł. z 28 lipca 2021r., nr OPS-5014-C-1/2021 skarżącemu przyznano jednorazowo zasiłek celowy w wysokości 12.600 zł z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego, który uległ podtopieniu podczas ulewnego deszczu w dniu 24 czerwca 2021 r. Na podstawie powyższego organ pierwszej instancji decyzją z 29 czerwca 2022 r. odmówił skarżącemu pomocy finansowej formie zasiłku celowego w wysokości 6.000 zł jako pomoc doraźną w związku ze stratami poniesionymi w wyniku zdarzeń mających znamiona klęski żywiołowej, które miały miejsce w dniu 24 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że rodzina może samodzielnie egzystować, a jej niezbędne potrzeby bytowe są zapewnione. Stwierdzono też, że warunki życia i zdrowia rodziny nie są zagrożone i jest ona w stanie przezwyciężyć swoją sytuację życiową bez konieczności wsparcia z budżetu państwa. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący obszernie opisał trudności i stresujące przeżycia, jakich doznała jego rodzina w związku z ulewnym deszczem w dniu 24 czerwca 2021 r., który spowodował podtopienie jego domu. W odwołaniu podniósł zarzuty wobec pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. zarzucając im brak wiedzy, doświadczenia i obojętność w odniesieniu do sytuacji jego rodziny, a także brak inicjatywy i wsparcia z ich strony. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 września 2022 r. utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powtórzył ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji i przedstawił charakter wnioskowanej pomocy oraz pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżącemu został przyznany zasiłek celowy w wysokości 12.600 zł z przeznaczeniem na remont zalanego budynku mieszkalnego, natomiast brak jest podstaw do przyznania mu zasiłku celowego w kwocie 6000 zł gdyż ma zapewnione niezbędne potrzeby bytowe i jest w stanie przezwyciężyć swoją sytuację życiową bez konieczności wsparcia ze środków budżetu państwa. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg zdarzenia podkreślając tragizm sytuacji z związku z równoległą chorobą 12 miesięcznego dziecka. Zarzucił organom brak rzetelnej informacji o możliwych formach wsparcia. Opisał w jak trudnej sytuacji - także finansowej - znajdowała się rodzina. Podał, że we własnym zakresie – pożyczając pieniądze rodzina musiała zorganizować beczki na wodę pitną i podstawowe środki bytowe. Dalej opisał zbyt biurokratyczne jego zdaniem zachowanie urzędników. Podał, że całe zdarzenie było bardzo stresujące dla starszej córki, która musiała przebywać poza domem przez kilkanaście dni. Następnie opisał przebieg oględzin inspekcji budowlanej i wizyt urzędników, które jego zdaniem godziły w poczucie intymności rodziny. Następnie podniósł, że wobec wyczerpania emocjonalnego związanego ze zdarzeniem i poczuciem bezsilności zwrócił się wraz z żoną o pomoc do Miejskiego Ośrodka Interwencji Kryzysowej w Nowym Sączu, którą to otrzymali natychmiastowo, nie mniej jednak nie nastąpiło to z inicjatywy pracowników OPS. Zarzucił organowi brak kompetencji, doświadczenia i właściwej postawy wobec potrzeby wsparcia rodziny. Podniósł, że rodzina jest zadłużona w wyniku kosztów związanych z wydatkami poniesionymi w pierwszych dniach podtopienia. Dodatkowo wygenerowany przez działanie pracowników stres utrudnia powrót do życiowego balansu rodziny. Podważył argumentację organów dotyczącą wynajętej firmy sprzątającej, która usuwała skutki nawałnicy na posesji; pożyczonego samochodu od brata, funkcjonalnej łazienki na piętrze, zakupu silnika do pralki automatycznej, które jego zdaniem nie pokrywają się z rzeczywistością. Końcowo podał, że wyrokiem WSA w Krakowie z 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Kr 130/21 stwierdzono, że organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały charakter rażącego naruszenia prawa, w zakresie rozpoznania niniejszego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy w sytuacji skarżącego, którego dom uległ zalaniu na skutek ulewnych deszczy, mających znamiona klęski żywiołowej, były podstawy do przyznania zasiłku celowego w wysokości 6000 zł jako pomocy doraźnej. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2256 ze zm.), dalej także jako "u.p.s.". Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 i ust. 3 zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, przy czym może być on przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. W orzecznictwie przyjmuje się, że chociaż powyższe przepisy jako jedyną przesłankę materialnoprawną przyznania zasiłku przewidują poniesienie straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej i pozwalają na odstąpienie od uwzględnienia wysokości dochodu, to ich wykładni należy dokonywać w świetle zasad ogólnych Działu I, Rozdziału 1 u.p.s. Celem pomocy społecznej jest umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby tych osób powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 2 ust. 1, 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Zasiłek celowy może więc, ale nie musi być przyznany, bo poza poniesieniem straty osoba ubiegająca się o przyznanie musi znajdować się w trudnej sytuacji życiowej, której sama nie może pokonać. Na powiązanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s., z przesłanką zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej wskazuje również sformułowanie "może być przyznany również" odsyłające do ogólnej przesłanki przyznania zasiłku celowego w art. 39 u.p.s. Jak wskazuje się w doktrynie, strata w rozumieniu tego przepisu jest publicznoprawną odmianą szkody, zaś sądownictwo administracyjne prezentuje pogląd, że art. 40 ust. 1 u.p.s. nie jest normą szczególną w stosunku do zasad ogólnych udzielania świadczeń w ramach pomocy społecznej określonych w art. 2 i art. 3 u.p.s., a nadto nie służy kompensacji strat i nie ma funkcji odszkodowawczej, lecz stanowi rodzaj niezbędnej doraźnej pomocy zaistniałej w wyniku zdarzenia losowego. Wskazuje się również na jedynie pomocniczy charakter dokumentów świadczących o powstaniu i wysokości straty, bo nie stanowią one podstawy do przyznania zasiłku z uwagi na uznaniowy charakter tego świadczenia i brak powiązania wysokości zasiłku z wysokością straty (uchwała Sądu Najwyższego z 14.09.2016 r., III CZP 35/16, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 marca 2014 r., I OSK 2846/13 i 19.06.2015 r., I OSK 68/14 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1071/19). Samo powstanie, na skutek klęski żywiołowej, straty w nieruchomości budynkowej zamieszkanej przez osobę ubiegającej się o pomoc społeczną, w sytuacji gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe (bytowe) w innym miejscu, oznacza, że pomoc ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej w postaci zasiłku celowego. Pomoc ta bowiem nie stanowi rekompensaty, odszkodowania, czy zadośćuczynienia ze strony Państwa, ma zaś służyć obywatelom w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z 20.09.2018 r., sygn. I OSK 1267/18, LEX nr 2556328, stwierdzając, że zasiłki celowe mogą być przyznawane na niezbędne potrzeby bytowe, a więc takie, bez zaspokojenia których dana osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życia lub zdrowia. Samo zgłoszenie potrzeby udzielenia pomocy na określony cel nie przesądza automatycznie o uwzględnieniu żądania przez organy administracji. Pomoc państwa ma charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta. Nie mogą one w żadnej mierze gwarantować zaspokojenia wszystkich potrzeb osoby, która się o nie ubiega. Podkreślenia przy tym wymaga, że rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w art. 39 ust. 1 u.p.s. określenie "może być przyznany", zamiast określenia "przyznaje się". Oznacza to, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania. Zasiłek celowy przyznaje się na niezbędne potrzeby bytowe, a więc takie potrzeby, bez zaspokojenia których osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życia lub zdrowia (vide np. wyrok WSA w Poznaniu z 22.11.2017 r., II SA/Po 871/17, LEX nr 2412505). Przekładając powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organy, w oparciu o prawidłowo ustalony na podstawie wywiadów środowiskowych stan faktyczny, słusznie stwierdziły, iż skarżący mają zaspokojone niezbędne potrzeby życiowe. Przede wszystkim na działce, na której znajdował się budynek mieszkalny który uległ podtopieniu znajdował się drugi dom rodziny skarżącego, który został oddany do użytku w 2015 r. i nie uległ zalaniu. Dom ten obrazuje fotografia nr 6 dołączona do pisma Wójta Gminy Ł. z 23 września 2021 r. Zalaniu nie uległo również piętro podtopionego domu. Ponadto, jak to wykazano w toku postepowania powstałe szkody nie pozbawiły rodziny zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych, a skarżący był w stanie we własnym zakresie usunąć skutki powodzi. Podczas wizyt w środowisku w dniu 29 czerwca 2021 r. i 6 lipca 2021 r. w zalanym domu trwały prace związane z porządkowaniem pomieszczeń własnym sprzętem, własnym staraniem wykorzystując własne środki. Powyższe dokumentują to choćby fotografie nr 7,10 i 11. Jak stwierdzono w protokole, sprzęt AGD w kuchni nie został uszkodzony, a meble (pod które dostała się woda) nadają się do dalszego użytku. Poziom zalania pomieszczeń w budynku mieszkalnym nie zniszczył wszystkich rzeczy, typu odzieży, obuwia, poduszek, kołder, oraz niezbędnych sprzętów i przedmiotów koniecznych do zaspokojenia podstawowych potrzeb związanych z funkcjonowaniem rodziny. Za takie nie można też uznać uszkodzenie jednej z dwóch pralek automatycznych, czy częściowe uszkodzenie pieca CO wobec faktu, że zdarzenie miało miejsce w okresie letnim, a nie zimowym. Organy ustaliły przy tym, że rodzina skarżącego posiada własne środki pieniężne i rzeczy ruchome o wartości szacunkowej ok. 57.000 zł. Ponadto na posesji skarżącego stwierdzono inne wartościowe sprzęty, maszyny, narzędzia, kilkanaście kubików drewna, które nie zostały wykazane w oświadczeniu majątkowym. Żona skarżącego pracuje w charakterze pielęgniarki, a skarżący mimo, że jest osobą bezrobotną, może podjąć pracę zarobkową i poprawić sytuację materialną rodziny. Zatem sytuacja rodziny, była na tyle dobra aby w ramach własnych możliwości przezwyciężyć skutki powodzi. Sąd ponownie podkreśla, ze zasiłek celowy z art. 40 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego. Nadmienić w tym miejscu należy, że decyzją Wójta Gminy Ł. z 28 lipca 2021r., nr OPS-5014-C-1/2021 skarżącemu przyznano jednorazowo zasiłek celowy w wysokości 12.600 zł z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego, który uległ podtopieniu podczas ulewnego deszczu w dniu 24 czerwca 2021 r. Sąd miał na uwadze, że rodzina skarżącego w związku z zaistniałymi zdarzeniami została narażona na traumatyczne przeżycia, a sposób działania organów pomocowych w sytuacji nagłej i kryzysowej odbiegał od ich oczekiwań. Nie mniej jednak w tej konkretnej sytuacji przesłanki udzielenia wnioskowanego wsparcia z przyczyn wykazanych powyżej nie zostały spełnione. Skarżący bowiem nie został pozbawiony niezbędnej potrzeby bytowej, a którego to stanu mógłby sam przezwyciężyć. Sąd podkreśla przy tym, że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy, a zatem organ może ale nie musi udzielić wnioskowanego wsparcia. Sądowa kontrola zapadłego rozstrzygnięcia ogranicza się zatem do sprawdzenia czy organ poprzedził wydanie rozstrzygnięcia kompleksowym zebraniem i rzetelnym rozpatrzeniem materiału dowodowego. Sąd stwierdza, że w niniejszej prawie wydanie rozstrzygnięcia poprzedziło kompleksowe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, co wyklucza uznanie zaskarżonej decyzji jako dowolnej. Na koniec należy wskazać, że w sprawie miały zastosowanie pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 czerwca 2021 r. określające "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej". Pismo to stanowi wytyczne kierowane do organów jednostek samorządu terytorialnego, lecz nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, nie oznacza to jednak, że gmina nie ma obowiązku respektowania ich przy podejmowaniu decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych w związku z klęską żywiołową. Wytycznymi tymi gmina powinna kierować się również na podstawie art. 110 ust. 2 u.p.s. i winny być przez nią respektowane przy wypłacie na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłków celowych ze środków finansowych przekazanych gminie z budżetu państwa na ten cel. Realizując zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej i dokonując wypłaty ww. środków finansowych niezgodnie z wytycznymi, gmina mogłaby przekazywać środki publiczne niezgodnie z ich przeznaczeniem, co niewątpliwie miałoby miejsce, gdyby organ przyznał wnioskowane przez skarżącego świadczenie niezgodnie z treścią przepisów ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 39 i art. 40. Ponadto Sąd podkreśla, że w treści tychże wytycznych pomoc doraźna przeznaczona jest dla tych osób, które znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, w której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o posiadane środki własne. W tym zakresie organy przeprowadziły postępowanie, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, a Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.).