III SA/Kr 1871/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 listopada 2022 r., znak WP-VII.8640.513.2022 w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przedmiotem skargi J. K. (dalej powoływany jako skarżący) jest decyzja Wojewody Małopolskiego z 4 listopada 2022 r. (znak WP-VII.8640.513.2022) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 14 września 2022 r. (znak [...]) orzekającą o pozbawieniu skarżącego statusu bezrobotnego od 21.06.2022 r. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 16 lutego 2021 r. orzekł o uznaniu skarżącego z dniem 8 lutego 2021 r. za osobę bezrobotną (k. 33). Decyzją z tej samej daty organ orzekł o odmowie przyznania skarżącemu od 8 lutego 2021 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych (k. 34). Motywem tego ostatniego rozstrzygnięcia był brak posiadania przez skarżącego okresów zatrudnienia zaliczanych do nabycia prawa do zasiłku. W aktach znajduje się orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z 21 stycznia 2021 r. stwierdzające, że skarżący nie jest niezdolny do pracy oraz że brak jest okoliczności uzasadniających ustalenie uprawnień do świadczenia rehabilitacyjnego. 2. W dniu 22 czerwca 2022 r. skarżący poinformował organ I instancji (k. 25), iż złożył odwołanie do Sądu Pracy od decyzji ZUS odmawiającej przyznania świadczenia rehabilitacyjnego, a Sąd ten wskazane świadczenie skarżącemu przyznał. W aktach (k. 26) znajduje się wyrok Sądu Rejonowego [...] w K. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 21 kwietnia 2022 r. (sygn. akt [...]), którym zmieniona została decyzja ZUS w Krakowie z 4 marca 2021 r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia rehabilitacyjnego – w ten sposób, że świadczenie to zostało przyznane na okres 6 miesięcy liczony od dnia zakończenia okresu zasiłkowego z dniem 24 grudnia 2020 r. 3. Organ I instancji ustalił, że ZUS decyzją z 21 czerwca 2022 r. przyznał skarżącemu świadczenie rehabilitacyjne od 25 grudnia 2020 r. do 22 czerwca 2021 r. (k. 21). 4. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 4 sierpnia 2022 r. (znak [...]) orzekł o pozbawieniu skarżącego statusu bezrobotnego od 8 lutego 2021. Powołał art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy akcentując, że nabycie prawa do świadczenia rehabilitacyjnego wyklucza uzyskanie statusu bezrobotnego. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z 29 sierpnia 2022 r. (znak WP-VII.8640.418.2022), a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zalecił Prezydentowi Miasta Krakowa wyjaśnienie, czy skarżący spełnia warunki określone art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia (...) oraz w jakiej dacie to ma miejsce. 5. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 14 września 2022 r. (znak [...]) kolejny raz pozbawił skarżącego statusu bezrobotnego, tym razem od 21 czerwca 2022 r. Wskazał, iż w toku postępowania skarżący potwierdził fakt przyznania mu świadczenia rehabilitacyjnego podając jednocześnie, że zostało mu ono wypłacone przez ZUS jednorazowo 29 czerwca 2022 r. Organ przywołał definicję bezrobotnego z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o promocji zatrudnienia (...) i wskazał, że z definicji tej wynika, iż okoliczność pobierania świadczenia rehabilitacyjnego stanowi negatywną przesłankę uzyskania (zachowania) statusu bezrobotnego. Jak akcentował organ I instancji, Wojewoda Małopolski w uprzednio wydanej w sprawie decyzji wskazał na potrzebę rozróżnienia pojęcia "pobierania" oraz "nabycia prawa do świadczenia". W przypadku skarżącego, pobieranie świadczenia rehabilitacyjnego ma miejsce na podstawie prawa przyznanego przez ZUS decyzją z 21 czerwca 2022 r., za okres od 25 grudnia 2020 r. do 22 czerwca 2021 r. Organ uznał więc datę wydania decyzji przez ZUS (21 czerwca 2022 r.) przyznającej skarżącemu świadczenie rehabilitacyjne za datę, od której pobiera on to świadczenie, i jednocześnie za datę pozbawienia statusu bezrobotnego. 6. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji skarżący zarzucał jej niezgodność z obowiązującym prawem, w tym z Konstytucją RP. 7. Wojewoda Małopolski decyzją z 4 listopada 2022 r. (znak WP-VII.8640.513.2022) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 par 1 k.p.a. oraz art. 2 ust 1 pkt 2 ustawy o promowaniu zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W uzasadnieniu przytoczył przebieg postępowania i stwierdził, że może on orzekać jednie w granicach sprawy objętej odwołaniem, tj. pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego. Akcentował, że na postawie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, skarżący na dzień 8 lutego 2021 spełniał przesłanki posiadania statusu bezrobotnego. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że definicja bezrobotnego zawarta w art. 2 ust 1 pkt 2 lit. c) ustawy skonstruowana jest z dwóch części. Z jednej strony należy spełnić przesłanki pozytywne, a z drugiej, nie wypełnić przesłanek negatywnych. Organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca w art. 2 ust 1 ustawy wyraźnie różnicuje pojęcia "pobierania" i "nabycia prawa", w związku z czym, pojęcia te nie mogą być traktowane jako synonimy. Wojewoda akcentował, że skarżący nabył prawo do świadczenia rehabilitacyjnego wstecznie od 25 grudnia 2020 r., jednak świadczenie to przyznano decyzją ZUS z 21 czerwca 2022 r., i ten dzień należy – w ocenie organu II instancji - uznać za datę rozpoczęcia pobierania świadczenia rehabilitacyjnego. Zaznaczył również, że zgodnie z art. 2 ust 1 ustawy, jednym z kryterium przyznania statusu bezrobotnego jest gotowość do podjęcia zatrudnienia, co w sposób oczywisty wyklucza osoby, które są niezdolne do podjęcia pracy, a więc również te, które pobierają świadczenie rehabilitacyjne. W konkluzji podał, że statusu bezrobotnego nie może posiadać osoba, która pobiera wymienione wyżej świadczenie. 8. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Wojewody Małopolskiego skarżący zwracał m.in. uwagę na to, że świadczenie rehabilitacyjne zostało mu przyznane od 25 grudnia 2020 r., na 6 miesięcy, a ZUS wypłacił to świadczenie jednorazowo 29 czerwca 2022 r. Podał, że decyzji ZUS przyznającej wskazane świadczenie (z 21 czerwca 2022 r.) nigdy nie otrzymał. Wskazał, że na mocy art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia (...) winien zostać mu przyznany zasiłek dla bezrobotnych, do czego organ odwoławczy nie odniósł się w wydanej decyzji. 9. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. 10. W piśmie z 12 lutego 2023 r. skarżący podtrzymał argumenty skargi podając zarazem, iż skoro pobieranie świadczenia rehabilitacyjnego nastąpiło i zarazem zakończyło się w dniu 29 czerwca 2022 r. (wypłata świadczenia nastąpiła jednorazowo), to trudno przyjmować ciągłość pobierania tegoż świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna i skutkowała uchyleniem obu kontrolowanych decyzji. Spór w ocenianej sprawie dotyczył daty (chwili), w której skarżący winien utracić status bezrobotnego w związku z nabyciem prawa do świadczenia rehabilitacyjnego. Orzekające w sprawie organy administracji publicznej przyjęły, że skarżący, choć na mocy wyroku Sądu Pracy uzyskał świadczenie rehabilitacyjne z datą wsteczną (od 25.12.2020 r. do 22.06.2021 r.), to jednak z uwagi na fakt, że ZUS realizując wskazany wyżej wyrok przyznał skarżącemu powyższe świadczenie decyzją z 21.06.2022 r. – to dopiero od wskazanej ostatnio daty, skarżący świadczenie to pobiera. To z kolei, stosownie do obowiązujących przepisów, określać miało chwilę, w której skarżący winien utracić status bezrobotnego. Wg Sądu, przedstawione wyżej stanowisko, nie było trafne. Oceniając legalność zaskarżonych decyzji zwrócić należy uwagę na definicję "bezrobotnego" zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (aktualny publikator: Dz. U. z 2023 r. poz. 735; dalej akt ten powoływany jako "ustawa"). W definicji tej, poza różnymi kryteriami, jakie spełnić winna osoba celem uzyskania statusu bezrobotnego ustawodawca przewidział, iż bezrobotnym może być taka tylko osoba, która jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia. Z kręgu więc osób bezrobotnych (w znaczeniu prawnym), siłą rzeczy wykluczone będą te, które nie są zdolne do podjęcia zatrudnienia, czyli m.in. takie, którym przyznano prawo do świadczenia rehabilitacyjnego. Stąd też, w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy wskazano, że negatywną przesłanką uzyskania statusu bezrobotnego jest właśnie pobieranie świadczenia rehabilitacyjnego. Inaczej mówiąc, fakt pobierania świadczenia rehabilitacyjnego wyklucza zdolność i gotowość takiego świadczeniobiorcy do pracy, a to z kolei eliminuje możliwość dysponowania statusem bezrobotnego. Stwierdzenie więc faktu przyznania bezrobotnemu świadczenia rehabilitacyjnego, nakłada na organ administracji obowiązek pozbawienia takiej osoby wskazanego statusu. W kontrolowanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że na mocy wyroku Sądu Pracy (por. punkt 2 uzasadnienia powyżej) zostało skarżącemu przyznane świadczenie rehabilitacyjne z mocą wsteczną, tj. za okres od 25.12.2020 r. do 22.06.2021 r. Poprzedzając dalsze wywody stwierdzić trzeba, że powyższy wyrok oznaczał, że tylko we wskazanym wyżej okresie, skarżący nie był zdolny do podjęcia zatrudnienia, a więc nie spełniał kryteriów "bezrobotnego" w rozumieniu powołanego przepisu. Jak wcześniej już wskazano, orzekające organy administracji publicznej stwierdziły, że brak spełnienia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, stanowi podstawę do pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego od dnia wydania przez ZUS decyzji przyznającej świadczenie rehabilitacyjne, a kompetencji do takiego orzeczenia upatrywały w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zauważyć jednak należy, że w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zawarta jest też regulacja szczególna, normująca sytuację, w której osobie bezrobotnej zostaje przyznane świadczenie rehabilitacyjne na okres, w którym była ona bezrobotna. Stosownie do art. 78 ust. 4 ustawy, w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do m.in. świadczenia rehabilitacyjnego, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano to świadczenie. Powyższy przepis reguluje zatem sytuację osób bezrobotnych, którym zostanie wstecznie przyznane m.in. wskazywane wyżej świadczenie rehabilitacyjne. Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do przyjęcia, iż pozbawienie statusu bezrobotnego następuje za cały okres przyznania świadczenia z mocą wsteczną (por. wyrok WSA w Kielcach z 23.02.2022 r., sygn. akt II SA/Ke 36/22), gdyż nie jest możliwe równoczesne korzystanie z prawa do świadczenia rehabilitacyjnego i uprawnień wynikających ze statusu bezrobotnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 28.11.2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1040/19). W oparciu zatem o przywołany ostatnio przepis, oceniać należało dopuszczalność pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego, który uzyskał on od 8.02.2021 r., na mocy decyzji z 16.02.2021 r. Konsekwencją zaś zastosowania art. 78 ust. 4 ustawy jest to, że status osoby bezrobotnej (i ewentualnie prawo do zasiłku) osoba ta traci, ale tylko za czas, za który przyznano świadczenie rehabilitacyjne ("pozbawienie statusu bezrobotnego następuje za okres, za który przyznano to świadczenie"). Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 78 ust. 4 ustawy było to, aby powyższą zasadę stosować również wówczas, gdy wymienione w tym przepisie świadczenie zostanie przyznana za okres wsteczny, nawet sięgający okresu z chwili nabycia statusu bezrobotnego (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3012/14, wyrok WSA w Krakowie z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 452/17, wyrok WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2020 r., III SA/Gl 916/19). W tej sprawie organy administracji, wbrew treści powołanego przepisu, pozbawiły skarżącego statusu bezrobotnego od momentu wydania przez ZUS decyzji z 21.06.2022 r. Dostrzec przy tym trzeba, że wskazana decyzja organu rentowego, stanowiła realizację (wykonanie) zapadłego wcześniej w sprawie skarżącego, prawomocnego wyroku Sądu Pracy, jednoznacznie określającego czas, na który Sąd przyznał skarżącemu świadczenie rehabilitacyjne (6 miesięcy liczone od 25.12.2020 r.), a przez to wskazującego także to, przez jaki okres, skarżący nie był zdolny do pracy, co w efekcie pozwalało przyjmować, przez jaki czas, nie mógł skarżący dysponować statusem bezrobotnego. Pozbawienie więc skarżącego statusu bezrobotnego od daty wydania wskazanej wyżej decyzji ZUS (21.06.2022 r.) nie pozostawało w żadnym związku z brakiem jego możliwości do podjęcia zatrudnienia, bowiem ten stan miał miejsce jedynie w okresie od 25.12.2020 r. do 22.06.2021 r. Nadto, w realiach tej sprawy wadliwe było pozbawienie skarżącego statusu bezrobotnego na czas nieoznaczony (bez określenia daty końcowej), skoro jego niezdolność do zatrudnienia ustała w czerwcu 2021 r. Kontrolowana decyzja narusza więc art. 78 ust. 4 ustawy. Celem tej regulacji jest umożliwienie bezrobotnemu przywrócenia przysługującego mu statusu osoby bezrobotnej bez konieczności ponownej rejestracji w Urzędzie Pracy w przypadku przyznania, z mocą wsteczną, świadczenia wykluczającego status osoby bezrobotnej. Status ten przysługuje więc w takiej sytuacji od momentu upływu okresu za jaki świadczenie zostało pobrane, bez konieczności wydawania kolejnej decyzji administracyjnej. Bez znaczenia dla przyjmowanych w tym względzie ocen było przy tym to, że faktyczna wypłata skarżącemu spornego świadczenia nastąpiła jednorazowym przelewem z ZUS w dniu 29.06.2022 r. Na gruncie kontrolowanej sprawy wskazać zarazem trzeba, że słusznie przyjął Wojewoda Małopolski, iż jego wypowiedź ograniczać się może wyłącznie do przedmiotu sprawy objętej odwołaniem, tj. do kwestii pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego i nie może obejmować zagadnienia odnoszącego się do prawa skarżącego do zasiłku dla bezrobotnych. Stwierdzić bowiem trzeba, że obie wskazane wyżej kwestie, stanowią odrębne sprawy, które - jak wynika z akt, rozstrzygnięte zostały odrębnymi decyzjami administracyjnymi (por. punkt 1 uzasadnienia powyżej). Mimo powyższego, należy jednak zauważyć, iż wskazane zagadnienia są ściśle ze sobą powiązane. Jak akcentuje się bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, należy mieć na uwadze, że regulacja art. 78 ust. 4 ustawy ma szczególne znaczenie dla zachowania ciągłości uprawnień z ubezpieczenia społecznego w stosunku do osób, które uzyskały czasowe świadczenie wykluczające możliwość korzystania ze statusu osoby bezrobotnej (wyrok NSA z 25.01.2018 r., sygn. akt I OSK 2126/17). Z treści art. 71 ust. 1 ustawy wynika przy tym, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni wykonywał on pracę lub świadczył usługi, a do wskazanego okresu zalicza się również okresy pobierania świadczenia rehabilitacyjnego (art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy). Tym samym, fakt przyznania skarżącemu przez Sąd Pracy świadczenia rehabilitacyjnego na wyżej przedstawiony okres, wywołał także skutki prawne w zakresie możliwości powstania przesłanek warunkujących dopuszczalność przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, skoro okres, za który świadczenie rehabilitacyjne było pobierane, wlicza się do okresów, od których uzależnione jest nabycie prawa do tego zasiłku. Tak więc otwartą kwestią pozostaje to, czy skarżący spełniał przesłanki do przyznania zasiłku dla bezrobotnych i organ winien odrębnie dokonać oceny tego zagadnienia, po poprawnym przesądzeniu kwestii okresu, w jakim, z wyżej wskazanych powodów, skarżący utracił status osoby bezrobotnej. Reasumując stwierdzić należało, że skoro skarżący uzyskał status bezrobotnego od 8.02.2021 r., a świadczenie rehabilitacyjne zostało mu przyznane wstecznie za okres od 25.12.2020 r. do 22.06.2021 r., to w sprawie miał zastosowanie art. 78 ust. 4 ustawy. W oparciu o treść tego przepisu należało zatem pozbawić skarżącego statusu osoby bezrobotnej za okres, który pokrywał się z okresem przyznania świadczenia rehabilitacyjnego. Dokonanie natomiast tego od dnia wydania przez ZUS decyzji (21.06.2022 r.) stanowiącej realizację prawomocnego wyroku Sądu Pracy przyznającego skarżącemu świadczenie rehabilitacyjne, a nadto bez określenia końcowej daty (bezterminowo), nie było poprawne i naruszało powołany wyżej przepis. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów będzie uwzględnienie przedstawionej oceny. Kompleksowo załatwiając sprawę skarżącego organ winien również zweryfikować to, czy w realiach ocenianej sprawy, skarżący od momentu przywrócenia statusu osoby bezrobotnej, spełniał przesłanki do przyznania zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na zaliczenie okresu pobierania świadczenia rehabilitacyjnego do okresów, od których uzależnione jest przyznanie prawa do tego zasiłku. Odzyskanie bowiem, po upływie tego okresu, statusu osoby bezrobotnej wiąże się z koniecznością oceny, czy bezrobotny spełnia przesłanki do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż świadczenie to jest ściśle związane z posiadaniem statusu osoby bezrobotnej (wyrok WSA w Bydgoszczy z 23.09.2020 r., sygn. akt II SA/Bd 285/20). Mając na uwadze przedstawione rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji.