III SA/Kr 188/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. D., M. D., M. D., J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 grudnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. z 2010r. Nr 132, poz. 889, zwanym dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z 13 lipca 2010 r.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji - Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta - decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 7, art. 77, art. 104, art. 107 k.p.a. i art. 6 pkt. 14 i 16, art. 18 ust. 1 pkt. 6, art. 40 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 104 ustawy o pomocy społecznej § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lipca 2010 r. - przyznał jednorazowy zasiłek celowy w wysokości 1000 zł w związku ze szkodami powstałymi w gospodarstwie rolnym w wyniku powodzi, która miała miejsce w 2010 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 23 września 2010 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek A. D. o zasiłek celowy dla rodziny rolniczej w związku z powodzią, obsunięciem się ziemi lub huraganem w 2010 r. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że wnioskodawca jest w posiadaniu gospodarstwa rolnego o wielkości poniżej 5 ha i nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników (ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity, Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników)), objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. Jednakże brat wnioskodawcy J. D. jest ubezpieczony w "KRUS" jako rolnik oraz zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej jest członkiem rodziny, ze względu na wspólne zamieszkiwanie oraz prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego z wnioskodawcą. Organ wskazał na zgodne oświadczenia A. D. i J. D. z dnia 21 października 2010 r. Na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną do tego celu przez Wojewodę ustalono, że szkody w gospodarstwie rolnym spowodowane przez obsunięcie się ziemi wyniosły średnio powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej z lat poprzednich. Zaznaczono także, że przed dniem powstania szkód nie została zawarta umowa ubezpieczenia upraw rolnych lub zwierząt gospodarskich. A. D. oświadczył, że w związku z powodzią nie otrzymał pomocy na podstawie odrębnych przepisów ani odszkodowania z tytułu ubezpieczenia upraw, zwierząt i budynków zwianych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Organ wskazał następnie, że zgodnie z § 5 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lipca 2010 r. - rodzinie rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne o powierzchni poniżej 5 ha użytków rolnych, w którym powstały szkody spowodowane przez powódź w 2010 r. przysługuje zasiłek w kwocie 2 000 zł. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawca nie zawarł umowy ubezpieczenia upraw, zwierząt i budynków zwianych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, więc kwotę zasiłku, o której mowa w § 5 pkt 1 w/w rozporządzenia pomniejsza się o 50% (2.000 zł x 50% = 1.000 zł). Wysokość przysługującego zasiłki wynosi zatem 1.000,00 zł. Na końcu organ I instancji zaznaczył, że ani w/w rozporządzenie ani informacja dotycząca udzielania jednorazowych zasiłków celowych wydana przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 października 2010 nie dopuszczają możliwości odstąpienia od obniżenia wysokości zasiłku w związku z brakiem w/w ubezpieczenia niezależnie od przyczyn, z powodu, których rolnik nie ubezpieczył upraw bądź zwierząt. Ponadto wysokość przyznanego zasiłku nie jest ograniczona przez okoliczności, o których mowa w § 6 rozporządzenia tj. łączna wysokość pomocy oraz pomocy otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów wraz z odszkodowaniami z zakładów ubezpieczeń nie przekracza kwoty 80% kwoty obniżenia dochodu lub przychodu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. D., J. D., M. D. i M. D. A. D. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku z dnia 26 października 2010 r. dotyczącego podwyższenia wnioskowanego areału swojego gospodarstwa, a w konsekwencji podwyższenia do 2000 zł przyznanego zasiłku celowego w związku z powodzią. Wskazał na załączony do wniosku protokół oszacowania strat wystawiony na M. D., obejmujący grunty J. i M. D. oraz nakazy płatnicze podatku rolnego na te grunty. Skarżący wskazali, że załącznik dotyczący strat w gospodarstwach na gruntach rolnych M. D. i J. D. został zawarty w protokole oszacowania strat M. D. z dnia 6 lipca 2010 r., co potwierdzają umowy dzierżawy gruntów J. i M. D. będące załącznikiem do protokołu, określające grunty objęte oszacowaniem strat. Skarżący zarzucili, że organ I instancji pominął w wydanych decyzjach fakt wspólnego prowadzenia rodzinnego gospodarstwa rolnego i gospodarstwa domowego przez A., J., M. i M. D., w skład którego wchodzą grunty wraz z całą niezbędną infrastrukturą techniczną darowane im przez rodziców. A. i M. D. oprócz tego dzierżawią grunty rolne od obcych osób. M. D. potwierdził, że zgodnie ze stosownymi umowami zgłosił do oszacowania strat grunty J. i M. D. gdyż takie były wymogi dotyczące płatności bezpośrednich i nie ma nic przeciwko ujęciu tych gruntów we wniosku swojego brata A. D. dotyczącym przyznania zasiłku celowego w związku z powodzią. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na regulację art. 2 ust. 1 oraz art. 40 ustawy o pomocy społecznej, oraz na rozporządzenie Rady Ministrów z 13 lipca 2010 r. określające szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że wymienione z § 2 wskazanego rozporządzenia warunki, których spełnienie umożliwia przyznanie pomocy, społecznej muszą zostać spełnione łącznie, a także przesłanki te muszą występować w chwili wydawania decyzji w sprawie przyznawania pomocy. Organ odwoławczy wskazał na definicję pojęcia rolnika oraz domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętego ubezpieczeniem społecznym rolników i zaznaczył, że warunkiem niezbędnym do przyznania przedmiotowej pomocy jest m.in., aby co najmniej jedna osoba w rodzinie rolniczej była rolnikiem. Niewypełnienie tego warunku implikuje, bowiem wprost na niemożność przyznania świadczenia. Następnie organ odwoławczy wskazał, że co prawda A. D. nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jednakże wskazany przez niego brat J. D., który zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z A. D. jest rolnikiem w rozumieniu przepisów w/w ustawy. Okoliczność tę potwierdzili zarówno A. D. i J. D. w złożonych oświadczeniach z dnia 21 października 2010 r. Z powyższego wynika, zatem, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wymogi konieczne do uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego. Organ podkreślił, że wnioskodawca przed dniem powstania szkód nie zawarł umowy ubezpieczenia upraw rolnych lub zwierząt gospodarskich, wobec czego kwotę zasiłku należało pomniejszyć o 50 % w związku z czym kwota zasiłku celowego przysługującego do wypłaty wyniosła 1 000 zł. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 grudnia 2010 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli A. D., M. D., M. D., J. D. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzające ją decyzji organu I instancji i przekazanie tych spraw do ponownego rozpatrzenia mającego na celu ujęcie gruntów należących do J. D. i M. D. do przyznania zasiłku celowego w związku z powodzą, obsunięciem się ziemi lub huraganem w 2010 r. A. D. wystąpił o powiększenie określonej i zadeklarowanej we wniosku powierzchni jego gospodarstwa o 0,50 ha gruntów, stanowiących cześć jego gospodarstwa, które nie były wcześniej podawane ze względu na nieprecyzyjne informacje z Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie podawania powierzchni gospodarstwa do omawianego programu. A. D. podał w tym wniosku tylko grunty zgłoszone do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do systemu płatności bezpośrednich, natomiast jego gospodarstwo składa się dodatkowo z gruntów nie spełniających kryterium wielkościowego działek rolnych, jakie są wymagane w systemie dopłat bezpośrednich stąd powstała różnica. Skarżący zarzucili pominiecie i zignorowanie praw J. D. i M. D. do uzyskania wspomnianego zasiłku. Organy administracji nie uwzględniły zasadniczej kwestii, że A. D. i M. D. jedynie reprezentowali J. D. i M. D. w zakresie dotyczącym ich gruntów, o czym byli informowani pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej podczas toczących się obydwu postępowań w tej sprawie. Wnioskodawcami w obydwu powyższych sprawach oprócz A. D. i M. D. było również ich rodzeństwo J. D. i M. D., którzy z winy organu I instancji nie zostali ujęci na wniosku jako wnioskodawcy, czego wyrazem są bezpodstawne stwierdzenia w pismach organu I instancji jakoby J. D. i M. D. mieli bezpodstawnie nabyć prawo do tego zasiłku oraz, że ponoć ich grunty nie były objęte operatami szacunkowymi zgłoszonym w niniejszych postępowaniach przez A. D. i M. D. a dotyczących strat w związku z powodzą, obsunięciem się ziemi lub huraganem w 2010 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej podniesionych. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza, bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. normuje rozporządzenie Rady Ministrów z 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. Nr 132 poz. 889). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia pomoc jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. W myśl § 4 rozporządzenia pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w § 2 pkt 1. We wniosku tym, jak wynika ze wzoru, stanowiącego załącznik do wskazanego rozporządzenia, osoba zainteresowana zobowiązana jest między innymi do wskazania, że jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o określonej powierzchni użytków rolnych, w tym upraw o określonej powierzchni, czy też, że prowadzi dział specjalny produkcji rolnej. Analiza akt administracyjnych tej sprawy, w tym zalegających w nich dokumentów w postaci wniosku A. D. z 20 września 2009 r., protokołu oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym wraz załącznikami, decyzji w sprawie podatku rolnego, umów dzierżawy, umowy darowizny w formie aktu notarialnego i innych dokumentów, nie usuwa wątpliwości w kontekście okoliczności podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w skardze, dotyczących ujęcia przy rozpatrywaniu wniosku M. D. także gruntów należących do J. D. i M. D., czy wnioskodawca jest i w zakresie jakiego areału, posiadaczem gospodarstwa rolnego, w którym powstały szkody w wyniku powodzi w 2010 r. Zawarte we wskazanym rozporządzeniu Rady Ministrów z 13 lipca 2010 r. szczególne uregulowania materialno – procesowe nie zwalniały organów orzekających od postanowień artykułów 7 i 77 § 1 k.p.a., nakazującym organowi administracji publicznej ustalić wszystkie istotne dla treści rozstrzygnięcia okoliczności. Zaznaczyć przy tym należy, że chodzi tu o instytucję posiadania znaną prawu cywilnemu, nie ograniczającą się tylko i wyłącznie do władztwa opartego na tytule prawnym. Jako posiadanie może być, bowiem uznane także posiadanie zależne, np. najem, dzierżawa, użyczenie. Trzeba mieć jednak na uwadze, że warunku z art. 6 pakt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie spełnia tylko dzierżyciel, gdyż nie działa on na własny rachunek (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 318/11). Jednoznacznego ustalenia wymagała, zatem w tej sprawie kwestia, czy przypadkiem części działek tego samego gospodarstwa rolnego nie zostały objęte dwoma odrębnymi wnioskami w dwóch odrębnych, lecz przedmiotowo tożsamych sprawach administracyjnych, zwłaszcza, że w niniejszej wniosek uwzględniono i przyznano pomoc, a w sprawie z wniosku M. D. odmówiono z powodu tego, że wnioskodawca nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Niezgodnym z zasadą praworządności byłoby, gdyby okazałoby się, że poszczególni członkowie rodziny występując z odrębnymi wnioskami o przyznanie pomocy wskutek szkód powodziowych, określając niezgodnie z rzeczywistym stanem, że są posiadaczami de facto części działek jednego gospodarstwa rolnego. Nie należy, bowiem zapominać, że pomoc na podstawie wskazanego rozporządzenia jest udzielana jednorazowo (§ 3, zdanie pierwsze rozporządzenia). Ponadto, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zwróciło uwagi na kwestie związane z treścią rozstrzygnięcia organu I instancji oraz z dopuszczalnością wniesienia odwołania przez wszystkich podpisanych pod odwołaniem organu I instancji. Bezsprzecznym jest, że miarodajne jest rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu. Nie mogło być, więc uznane za prawidłowe takie, które przyznaje pomoc nieokreślonej w jego treści osobie. Z art. 107 § 1 k.p.a. wynika jasno, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Brak jednoznacznego oznaczenia podmiotu, któremu odmówiono przyznania świadczenia nie jest wypełnieniem obowiązku wskazania adresata aktu (por. mi.in. wyrok WSA w Poznaniu z 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 512/09, publik. w LEX nr 551019). Zdaniem Sądu wskazanie adresata decyzji będące jednym z czterech głównych składników decyzji nie może być określane jako dopisek imienia i nazwiska oraz miejsca zamieszkania przed tytułem aktu administracyjnego, a brak jego w rozstrzygnięciu decyzji. Istotne jest, bowiem oznaczenie w decyzji strony, która nabywa, bądź nie nabywa, jak w tym przypadku, określone prawo lub obowiązki (por. wyrok NSA w Warszawie z 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 73/08, publik w LEX nr 472217). Ponadto Kolegium nie zbadało, czy wszystkie osoby podpisane pod odwołaniem mają interes prawny w niniejszej sprawie i w kwestionowaniu decyzji organu I instancji. Bez wyjaśnienia i rozstrzygnięcia tych aspektów rozpatrzenie odwołania i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji uznać należało za wadliwe i naruszające przepisy postępowania administracyjnego – art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze dostrzeżone z urzędu uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, o uchyleniu jedynie zaskarżonej decyzji mając na względzie zakaz reformationis in peius, tj. zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego.