III SA/Kr 189/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego G. S. - Kancelaria Radcy Prawnego w K ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 ( dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 listopada 2018 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2018 r. znak [...] przyznającą A. B. (dalej w skrócie skarżącemu) zasiłek celowy w łącznej kwocie 580,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłat za media i czynsz, przejazdów, środków czystości, zakupu baterii do aparatu słuchowego, zakupu obuwia zimowego, rękawiczek i bielizny osobistej. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1508) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w skrócie Kpa (t.j., Dz.U. z 2018 r., poz. 2096). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy w dniu 2 października 2018 r. o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na potrzeby socjalno – bytowe z powodu trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2018 r. znak [...] przyznał skarżącemu zasiłek celowy w łącznej kwocie 580,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłat za media i czynsz, przejazdów, środków czystości, zakupu baterii do aparatu słuchowego, zakupu obuwia zimowego, rękawiczek i bielizny osobistej. Organ dokonał na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonej dokumentacji ustaleń wskazujących na okoliczność, że skarżący w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku uzyskał 0 zł dochodu i tym samym nie przekroczył kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej ( 701 zł). Organ ustalił ponadto, że obecnie niezbędną potrzebą bytową skarżącego jest dofinansowanie do opłat za media i czynsz, przejazdów, środków czystości, zakupu baterii do aparatu słuchowego, zakupu obuwia zimowego, rękawiczek i bielizny osobistej. Skarżący, odwołując się od powyższej decyzji, zarzucił jej naruszenie przepisów art. 7, 8, 77, 80, 81 i 107 § 3 Kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do obywateli oraz brak dogłębnego zbadania całokształtu okoliczności sprawy. Ponadto zarzucił błędne ustalenie faktyczne poprzez przyjęcie, że zasiłek w przyznanej kwocie będzie wystarczający dla zaspokojenia jego potrzeb. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie mu wyższej kwoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu odwoławczej decyzji wskazało, że skarżący spełnia przesłanki przyznania świadczenia z pomocy społecznej, gdyż jest osobą dotkniętą ubóstwem, osobą niepełnosprawną, przewlekle chorą a w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku tj. we wrześniu 2018 r. nie uzyskał żadnego dochodu i nie przekroczył kryterium dochodowego wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej kwoty 701 zł. W ocenie Kolegium skarżący uzyskał wsparcie finansowe odpowiadające jego potrzebom, przy czym Kolegium zaznaczyło, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z oczekiwaniami. Organ podniósł, że posiada swobodę w podejmowaniu decyzji o zasiłku celowym a ocenie podlegają okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia, rozmiar przyznanej pomocy, w szczególności wysokość kwoty, którą organ może w danym przypadku przyznać. Jednocześnie, organ, działając w ramach uznania administracyjnego jest obowiązany uwzględnić zasady przyznawania pomocy mające zastosowanie do wszystkich rodzajów świadczeń z pomocy społecznej, wynikające z art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. W tym zakresie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 94/06. Odnosząc się do argumentacji odwołania o niskim poziomie pomocy finansowej, organ zwrócił uwagę, że pomoc w formie zasiłku celowego jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego i zależy od możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Fundusze muszą być rozdzielone między ogół potrzebujących. Skarżący pozostaje beneficjentem pomocy, gdyż na podstawie 4 decyzji z października 2018 r. uzyskał łącznie kwotę 714,50 zł tytułem zasiłków celowych i zasiłku okresowego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniósł zarzuty: - naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy art. 7, 77 i 80 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie zakresu zaspokojonych potrzeb skarżącego oraz jego możliwości finansowych, - naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy art. 11 Kpa poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, co doprowadziło do naruszenia istotnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasadą przekonywania, - błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji mającego istotny wpływ na wynik sprawy polegający na przyjęciu założenia, że organ I instancji zna jego sytuację majątkowa i prawidłowo ustalił stan faktyczny, przyznając mu wymienioną w decyzji kwotę, podczas, gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że znajduje się w sytuacji niepozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych przy pomocy tej kwoty. W treści skargi podniósł, że przyznana mu kwota nie wystarczyła na pokrycie wydatków objętych skarżoną decyzją, zwłaszcza, że ma mu wystarczyć na trzy miesiące. Organ winien uwzględnić całokształt sytuacji materialnej, która w przypadku skarżącego jest niezwykle trudna, w szczególności winien uwzględnić wiek, stan zdrowia oraz możliwości zarobkowania. Dodał, że nie ma możliwości podjęcia pracy. W ocenie skarżącego zasiłek celowy stanowi z założenia realną pomoc dla osoby potrzebującej. Za takie realne wsparcie należałoby uznać w ocenie skarżącego przyznanie mu zasiłku w kwocie wyższej głównie z tego względu, że nie uzyskuje żadnego zarobku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącego radca prawny G. S. przedłożył szereg zaświadczeń lekarskich dotyczących stanu zdrowia skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j., Dz.U. 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j., Dz.U. z 2018 r., poz. 1308 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a). Orzekanie, zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przeprowadzona według powyższych zasad sądowa kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej przez skarżącego decyzji stanowił przepis art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Zgodnie z tym przepisem, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Konstrukcja zacytowanego wyżej przepisu w sposób wyraźny wskazuje, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach, tzw. uznania administracyjnego. Orzekanie w tych ramach, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1537/16 (Lex nr 2359757) nie oznacza dowolności organu w rozstrzyganiu sprawy, organ jest bowiem związany przesłankami wskazanymi w przepisach materialnych (w tym wypadku art. 2, 3 i 39 ustawy o pomocy społecznej), stanowiących podstawę orzekania oraz procesowych (art. art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego), zgodnie z którymi wystąpienie tych przesłanek musi wykazać. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje zatem także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Co ważne, "Wsparcie organu pomocy społecznej nie może stanowić sposobu na wyrównanie wszystkich niedostatków, nawet o charakterze elementarnym. Pomoc społeczna przysługuje dopiero wówczas, gdy osoba, mimo wykorzystania wszystkich swoich możliwości poprawy swej sytuacji, nadal pozostaje w niedostatku uniemożliwiającym zaspokajanie potrzeb o charakterze elementarnym. Środki pieniężne z tej pomocy mogą być przeznaczone tylko na zaspokojenie, i to w niepełnym zakresie, niezbędnych potrzeb bytowych, o jakich mowa w art. 39 u.p.s. (...)" (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 355/17; LEX nr 2309972). Patrząc przez ten pryzmat na kontrolowane decyzje, w ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i organ I instancji, nie przekroczyły ram uznania administracyjnego, podejmując rozstrzygnięcia w tej sprawie, nie naruszając przepisów 7, 77 § 1, 80 k.p.a., jak i działając w zgodzie z celami i zasadami pomocy społecznej, wskazanych w artykułach: 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący jako osoba znajdująca się w niedostatku, samotna, niepełnosprawna, nie przekraczająca kryterium dochodowego w świetle powołanych przepisów prawa jest uprawniona do uzyskania pomocy finansowej ze strony państwa. Odnosząc się do przewijającego się zarówno w odwołaniu jak i skardze zarzutu związanego ze zbyt niską przyznaną kwotą zasiłku celowego, wskazać należy na subsydiarny charakter pomocy społecznej. Instytucja pomocy społecznej nie została powołana do zastąpienia jej beneficjentów w kompleksowym staraniu się o zaspokojenie potrzeb życiowych. Słusznie organ podkreślił zakres udzielonej już skarżącemu pomocy w analizowanym okresie (741,50 zł) oraz możliwości finansowe organów pomocy społecznej jako czynniki determinujące obecnie przyznaną pomoc w kwocie 580 zł. Przedłożona na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r dokumentacja lekarska nie ma wpływu na ocenę skarżonej decyzji, o tyle, iż nie stanowiła materiału dowodowego sprawy administracyjnej. Sąd nie wyklucza przy tym, że pogarszający się stan zdrowia i zwiększone w związku z tym potrzeby finansowe skarżącego mogłyby wpłynąć na przyznanie wyższej kwoty zasiłku celowego. Kontrolowana decyzja nie zamyka skarżącemu w żaden sposób uprawnienia do dalszych starań o środki z pomocy społecznej. Należy jednak pamiętać, że z regulacji ustawy o pomocy społecznej wynika podstawowa zasada, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest zatem aktywizacja świadczeniobiorców, a przyznawana pomoc w żadnym wypadku nie może zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze skarżącym z twierdzeniem, że organy nie wyjaśniły okoliczności faktycznych niniejszej sprawy administracyjnej, jak to nakazują im postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zasadności wniosku skarżącego organy przeprowadziły bowiem należyte postępowanie dowodowe i ustaliły okoliczności pozwalające na dokonanie oceny spełniania przez skarżącego warunków do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej w przyznanym zakresie. Na koniec należy podnieść, że kontrola sądu administracyjnego decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego nie może w żaden sposób skutkować oczekiwaną przez skarżącego zmianą decyzji poprzez przyznanie mu większej kwoty zasiłku, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie wbrew przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny zgodnie z treścią przepisu art. 145 a § 1 tej ustawy ma uprawnienie do wskazania organowi administracyjnemu sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, jednak uprawnienie to jest wykluczone w przypadku, gdy rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu administracyjnemu, a tego rodzaju decyzja zapadła w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie l sentencji wyroku. Na podstawie art. 250 w zw. z art. 200 ww. ustawy Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego – koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 68), orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku.