III SA/Kr 198/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2009r. na rozprawie sprawy ze skargi I. T. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia 3 września 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zamianę lokali mieszkalnych postanawia skargę odrzucić postanowienia WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2009r. Pismem z dnia 24 lipca 2007r. Referat Gospodarki Mieszkaniowej Urzędu Miasta w T. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w C. o wyrażenie opinii w sprawie zamiany mieszkań między I. T., zm. T. ul. [...], a P. O., zm. C., ul. [...] oraz o wyrażenie zgody na tą zamianę. Równocześnie w piśmie stwierdzono, iż Gmina T. przychyla się do wzajemnej zamiany. W zarządzeniu z dnia 3 września 2007r. Nr [...] w sprawie zamiany mieszkań między kontrahentami, Burmistrz Miasta C. nie wyraził zgody na wzajemną zamianę mieszkań zajmowanych przez P. O. i I. T. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i § 16 ust. 3 załącznika nr 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy C. ze zmianami. Pismem z dnia 27 listopada 2007r. I. T. wezwała Burmistrza Miasta C. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zarządzeniem z dnia 3 września 2007r. Nr [...] oraz o wyrażenie zgody na zamianę lokali. W uzasadnieniu wezwania I. T. podniosła, iż zgodnie z powołanym w w/w zarządzeniu § 16 ust. 3 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...], zarząd może odmówić wyrażenia zgody na zamianę, jeżeli w jej wyniku lokal wynajęty zostałby osobom, które nie opłacają czynszu lub naruszają postanowienia regulaminu porządku domowego. Natomiast żaden z zamienianych lokali nie ma zadłużenia w opłatach czynszu, jak też nie miało miejsca naruszenie postanowień regulaminu porządku domowego. Odpowiadając na wezwanie I. T. Burmistrz Miasta C. stwierdził, iż nie podziela jej stanowiska o naruszeniu prawa przy wydawaniu zarządzenia Nr [...]. Zdaniem Burmistrza, lokal należący do zasobu mieszkaniowego Gminy C., może być przedmiotem wzajemnej zamiany pomiędzy najemcami lokali położonych na terenie Gminy C., gdyż podstawę prawną zamiany stanowi uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy C. ze zm., tj. przepis dotyczący terytorium danej Gminy. W związku z tym, iż jeden z wnioskowanych lokali do zamiany znajduje się na terenie Gminy T. i nie należy do zasobu mieszkaniowego Gminy C., dokonanie zamiany w oparciu o wyżej cytowaną uchwałę jest niemożliwe, gdyż byłoby sprzeczne z prawem. Ponadto § 16 ust. 3 załącznika do cytowanej uchwały oprócz szczególnych przesłanek określonych w pkt 1 i pkt 2, przewiduje inne uzasadnione przypadki odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wnioskowanej zamiany. Wobec powyższego, brak delegacji prawnej do dokonania czynności prawnej traktuje się jako uzasadniony przypadek. Tym samym, zdaniem Burmistrza Miasta C., twierdzenie I. T., iż doszło do naruszenia prawa przy wydaniu przedmiotowego zarządzenia, jest błędne, gdyż nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. W dniu 22 stycznia 2008r. I. T. wniosła skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta C. z dnia 3 września 2007r. Nr [...] domagając się zmiany jego treści w sposób przyznający zgodę na wzajemną zamianę zajmowanych mieszkań lub nakazanie organowi administracji wydanie zarządzenia wyrażającego zgodę. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła niezgodność ze stanem faktycznym i prawnym. Stwierdziła również, iż zarządzenie to narusza jej interes prawny poprzez brak możliwości zmiany miejsca zamieszkania i zamiany lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie stwierdziła, iż zgodnie z § 16 ust. 3 Załącznika Nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] Nr [...], zarząd może odmówić wyrażenia zgody na zamianę, jeżeli w jej wyniku lokal wynajęty zostałby osobom, które nie opłacają czynszu lub naruszają postanowienia regulaminu porządku domowego. Skarżąca wyjaśniła również, że żaden z zamienianych lokali nie ma zadłużenia w opłatach czynszu i nie miało miejsca naruszenie postanowień regulaminu porządku domowego. Poza powyższymi niezgodnościami, skarżąca podniosła, iż zapisy uchwały Rady Miejskiej w C. Nr [...] w Załączniku Nr 1 (§ 15 pkt 1 i §16 pkt 1), są niezgodne z art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowiącego, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu, a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach, gdyż nie zawiera szczególnych postanowień ustawy. Ponadto skarżąca wskazała także na niezgodność Załącznika Nr 1 z art. 52 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącym, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Natomiast w/w uchwała Rady Miejskiej w C. w Załączniku Nr 1 ogranicza możliwość wyboru miejsca zamieszkania i pobytu przy zamianie lokali. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta C. wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, iż interpretacja § 16 uchwały Rady Miejskiej w C. Nr [...] dokonana przez skarżącą jest nieprawidłowa. Wyżej wymieniony paragraf jedynie przykładowo wymienia przyczyny mogące stać się podstawą odmowy dokonania zamiany lokali. Użyty w treści paragrafu zwrot "w szczególności" przesądza o tym, iż podane przyczyny są jedynie przykładowymi przyczynami i uchwała nie stanowi ich katalogu zamkniętego. Ponadto zapis § 16 nie może być interpretowany w oderwaniu od treści § 15 tejże uchwały, gdyż w ust. 1 § 16 wyraźnie wskazuje, że lokale wymienione w § 15 pkt 1 mogą być przedmiotem wzajemnej zamiany. Wobec treści § 15 uchwały ("Lokal wchodzący do zasobu mieszkaniowego Gminy lub pozostający we władaniu Gminy może być przedmiotem zamiany na inny lokal wolny wchodzący do zasobu lub znajdujący się w budynku pozostającym we władaniu Gminy"), niedopuszczalne byłoby dokonanie zamiany na lokal inny niż wymieniony w § 15 tej uchwały. Burmistrz Miasta C. podniósł również, że uchwała Rady Miejskiej Nr [...] wraz ze zmianami zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2001r. Nr [...], poz. [...] oraz w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2006r. Nr [...], poz. [...], a zatem stanowią akt prawa miejscowego i są wiążące dla organu wydającego na ich podstawie rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia 3 kwietnia 2008r. oraz na rozprawie w dniu 7 maja 2009r. skarżąca wyjaśniła, że przedmiotem jej skargi jest wyłącznie zarządzenie Burmistrza Miasta C. nr [...] z dnia 3 września 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesienia opisanej powyżej skargi z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Sąd administracyjny powołany został do kontroli działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa art. 3 § 1-3 tej ustawy. Obejmuje on m.in. skargi na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, lub rozstrzygające sprawę co do istoty, a także inne niż określone w pkt 1-3 § 2 art. 3 w/w ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżone niniejszą skargą zarządzenie Burmistrza Miasta C. dotyczy wyrażenia zgody na zamianę lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733, ze zm.), zarządzanie gminnym zasobem mieszkaniowym należy do sfery stosunków cywilnoprawnych. Wszelkie umowy związane z gospodarowaniem tym zasobem, a więc najem lub zamiana są umowami cywilnoprawnymi, a wszelkie spory powstałe na ich gruncie należą do właściwości sądów powszechnych. Teza ta wynika jednoznacznie z przepisów ustawy, nie budząc wątpliwości w orzecznictwie (por. m.in. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 sierpnia 2005r, I SA/Wa 1362/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym wniesiona przez skarżącą skarga nie jest skargą na żaden z wymienionych powyżej rodzajów aktów administracji publicznej, wydawanych w sprawach z zakresu administracji publicznej i poddanych kognicji sądów administracyjnych. Sprawa wyrażenia zgody na zamianę należy do sfery prawa cywilnego, nie podlega zatem kognicji sądów administracyjnych. Brak więc w niniejszej sprawie podstaw prawnych do rozpoznania skargi. W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie Burmistrza Miasta C. nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.