III SA/Kr 2028/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 22 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa postanawia 1. skargę odrzucić, 2. zarządzić zwrot od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz skarżącego W. R. kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 22 października 2014 r. Nr [...] odmówił W. R. przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jako podstawa prawna postanowienia wskazane zostały przepisy art. 58 § 2 i 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.- dalej Kpa). Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Pismem z dnia 13 listopada 2013 r. W. R. skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosek o anulowane 6 punktów karnych za naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). W odpowiedzi udzielonej w piśmie z daty 4 grudnia 2013 r Komendant Wojewódzki Policji, stwierdził, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku. Wyjaśnił, że punkty zostały naliczone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postepowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 488). Skarżący osiągnął ilość punktów (24), która obliguje do poddania się obowiązkowemu sprawdzeniu kwalifikacji. W. R. pismem z dnia 29 maja 2014 r. (bez podpisu), ponowionym w dniu 11 lipca 2014 r., wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieanulowaniu mu 6 punktów przypisanych za naruszenia przepisów o ruchu drogowym. W treści wezwania W. R. zawarł wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, uzasadniając brak winy w uchybieniu terminu okolicznością, iż organ nie pouczył go o tym prawie. Skarżący dowiedział się o konieczności poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia z treści uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 239/14 odrzucającego skargę na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] 2013 r. z uwagi na niewyczerpanie trybu zaskarżenia. Komendant Wojewódzki Policji odmówił W. R. przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa stwierdzając, że W. R. nie zachował ustawowego 7 – dniowego terminu do wniesienia wniosku. Przyjmując, że początkiem biegu terminu jest data odebrania przez skarżącego wspomnianego wyżej uzasadnienia postanowienia Sądu z 27 marca 2014 r. (według organu najpóźniej w dniu 18 maja 2014 r.), należało uznać, że wniosek o przywrócenie terminu wniesiony w dniu 11 lipca 2014 r. jest wnioskiem spóźnionym. W. R., kierując się pouczeniem zawartym w postanowieniu z 22 października 2014 r., wniósł skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił w niej naruszenie przepisów art. 58 § 1 i 59 Kpa poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, pomimo, iż uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, art. 8 Kpa poprzez obciążenie go skutkami nieznajomości prawa, 64 § 2 Kpa poprzez brak wezwania skarżącego do usunięcia braku wniosku o przywrócenie terminu do usunięcia naruszenia prawa oraz art. 12, 36 § 1 i § 3 Kpa poprzez rozpoznanie wniosku skarżącego z naruszeniem ustawowych terminów dotyczących załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że czynności podejmowane w związku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa pozostają poza granicami sprawy administracyjnej, względnie o oddalenie z uwagi na motywy podane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej tylko w ściśle, jeśli chodzi o postanowienia, określonym zakresie wynikającym z przepisu art. 3 § 2 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne orzekają w sprawach ze skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2) oraz niebędące ani decyzjami ani postanowieniami akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wynika z tego a contrario, że nie podlegają kognicji sądów administracyjnych postanowienia wydawane poza postępowaniem administracyjnym, a zasadniczą przesłanką zaskarżalności podejmowanych przez organy administracji publicznej czynności jest ich związek z uprawnieniami lub obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa. Istotne zatem w niniejszej sprawie pozostaje, czy wydane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji postanowienie z dnia 22 października 2014 r. Nr [...] zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i czy wywołało jakiekolwiek skutki dla strony (czy nadało uprawnienie lub obowiązek). Odpowiedź na to pytanie wymaga rozważenia charakteru prawnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa uregulowana jest w przepisie art. 53 § 2 p.p.s.a, który stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skargę natomiast wnosi się zgodnie z przepisem art. 54 § 2 stanowiącym, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym wyrażony został pogląd, z którym orzekający w niniejszej sprawie Sąd się zgadza, iż przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. "(...) określa warunek, od którego spełnienia uzależnione jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na czynność, (...). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. w sprawie II OSK 806/10 i postanowienie tego Sądu z 3 lipca 2014 r. II FSK 1874/12 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi konstrukcję postępowania sądowoadministracyjnego, której funkcje nie pokrywają się z jakimkolwiek środkiem zaskarżenia lub środkiem odwoławczym. Funkcją wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skłonienie organu do rozważenia potrzeby skorygowania własnego zachowania w sytuacji ewentuanego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odpowiedź na wezwanie stanowi z kolei zwrotną informację przybierającą postać pisma procesowego w sprawie sądowoadministracyjnej. Z redakcji art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść nie czekając na odpowiedź organu. Podstawy do odrzucenia skargi nie stanowi wniesienie jej po wcześniejszym zwróceniu się z wezwaniem, lecz przed doręczeniem odpowiedzi. Przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. określa warunek, od którego uzależnione jest wniesienie skargi. Podmiotem uprawnionym do badania czy warunek ten został spełniony jest wyłącznie sąd administracyjny a nie organ, który dokonał czynności. Możliwości działania organu wezwanego do usunięcia naruszenia prawa sprowadzają się do udzielenia odpowiedzi pozytywnej lub negatywnej, względnie zachowanie milczenia. Milczenie organu nie stanowi przeszkody do wniesienia skargi, na co wskazuje regulacja zawarta w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wobec tego uznać należy, że stwierdzenie organu, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesiono po terminie i późniejsze stwierdzenie braku podstaw do przywrócenia terminu stanowiło równoważną milczeniu odmowę udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podsumowując, czynności podejmowane w związku z wezwaniem, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. pozostają poza granicami sprawy administracyjnej, do której toku zastosowanie znajdowałyby przepisy postępowania administracyjnego, w tym dotyczące podstawy prawnej i formy orzekania w przedmiocie przywracania terminów. Z tych też przyczyn zachodziła podstawa do odrzucenia skargi na zaskarżone postanowienie wymieniona w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż brak było podstaw do jego podjęcia przez organ na podstawie art. 59 § 1 Kpa. Dla rozstrzygnięcia w sprawie nie ma znaczenia błędne pouczenie skarżącego o możliwości zaskarżenia postanowienia z 22 października 2014 r. do sądu administracyjnego. W pkt 2 postanowienia Sąd orzekł na podstawie przepisu 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.