III SA/Kr 22/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Maria Zawadzka Sędziowie S WSA Renata Czeluśniak S WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Decyzją z [...] 2021 r., znak: [...] Prezydent Miasta odmówił E. M. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym synem Ł. K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, znaczny stopień niepełnosprawności syna skarżącej datowany był od września 2017 r., a zatem nie został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, dalej: u.ś.r.). Organ zaznaczył, że wskazany przepis mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 nie został zmieniony przez ustawodawcę, z kolei zgodnie z art. 6 k.p.a. organy były zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 17 listopada 2021 r., znak: [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie organ I instancji było prawidłowe, aczkolwiek z innych przyczyn niż wyrażone w uzasadnieniu tej decyzji. W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie nie zachodził związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnymi synem. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 28 października 2017 r. syn skarżącej został uznany za niepełnosprawnego w stopniu znacznym od września 2017 r. do 31 października 2022 r. Uznano, że inwalidztwo istnieje od 2017 r. Z kolei w aktach sprawy znajdowało się świadectwo pracy z 6 września 2018 r., z którego wynikało, że skarżąca w okresie od 3 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. była zatrudniona w Publicznym Przedszkolu "[...]", w wymiarze pełnego etatu jako pracownik obsługi. Rozwiązanie umowy nastąpiło w związku z upływem okresu na jaki została zawarta. Dalej Kolegium podało, że zgodnie z pismem pełnomocnika skarżącej z 29 czerwca 2021 r., skarżąca pomaga synowi w czynnościach codziennych oraz samoobsługowych w postaci pomocy w kąpieli, toalecie oraz pomocy w ubieraniu się. Nadto wykonuje w domu czynności w postaci: gotowania, prania, sprzątania oraz załatwiania wszelkich spraw urzędowych w imieniu syna, a także umawia syna na wizyty lekarskie i z nim na nie jeździ, dokonuje realizacji recept, układa syna do snu, dokonuje masaży, czuwa podczas jego snu. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącą ustalono, że jest ona osobą niepracującą oraz, że nie podejmuje ona żadnych prac dorywczych. Syn skarżącej mieszka wraz z partnerką w należącym do niej domu, który jest dostosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych. Syn skarżącej porusza się za pomocą wózka inwalidzkiego. Skarżąca dojeżdża i opiekuje się synem w godzinach od 7.00 do momentu przyjścia partnerki syna z pracy od poniedziałku do piątku, a w razie potrzeby również w weekendy. Zakres czynności zgodnie z oświadczeniem strony to pomoc w myciu, kąpaniu, czynnościach gospodarczych - pranie, prasowanie, sprzątanie, spacery itp. Syn skarżącej, w przeprowadzonym z nim wywiadzie środowiskowym, potwierdził, że skarżąca się nim opiekuje wykonując czynności w postaci pomocy w codziennych czynnościach, jak pranie sprzątanie, zakupy. Podał też, że utrzymuje się z renty w wysokości 2 700 zł. Kolegium dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż opieka ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica. Zaznaczyło też, że świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest za faktyczną rezygnację z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia wyłącznie z powodu konieczności sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, a nie z innych przyczyn. Kolegium wskazało, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu art. 17 ust.1 u.ś.r., musi ona być stała lub długoterminowa. Oznacza to, w ocenie Kolegium, że przepis ten należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Dalej organ wskazał, że wnioskowane świadczenie przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, wyłącznie w sytuacji, gdy można stwierdzić związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki. Tymczasem skarżąca pracowała w Przedszkolu Publicznym "[...]" od 3 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r., czyli już po wypadku syna, w wyniku którego dostał on urazu powodującego niepełnosprawność. Ponadto o braku takiego związku świadczy, zdaniem organu, również fakt, że skarżąca i jej syn mieszkają w różnych miejscowościach. Z kolei zakres podejmowanych w ramach opieki czynności to pomoc w czynnościach higienicznych i samoobsługowych, sprzątanie, pranie, przygotowanie posiłków, umawianie wizyt lekarskich, kupowanie leków, załatwianie spraw urzędowych - nie stanowi o braku możliwości podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. W ocenie Kolegium, ww. czynności wynikają z obowiązków jakie z racji więzi rodzinnych obciążają krewnych, co wynika również z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Tym bardziej, że według oświadczenia skarżącej pomoc świadczy od poniedziałku do piątku w godzinach, kiedy partnerka syna jest w pracy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, przez: – błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad synem podczas gdy taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; – zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad synem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ poczynił ustalenia odnośnie zakresu czynności podejmowanych w ramach opieki, w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Tymczasem z okoliczności sprawy wynika, że opieka nad synem skarżącej zajmuje znaczną część dnia. Organ odwoławczy nie wziął również pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie zachodzi. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podała też, ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny. Osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Natomiast warunek całodobowej opieki jest związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Skarżąca podniosła też, że wbrew temu co podnosi organ II Instancji, fakt niepodejmowania zatrudnienia w określonych ramach czasowych, który na równi z rezygnacją z zatrudnienia uprawnia na mocy art. 17 u.ś.r do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, był spowodowany koniecznością opieki nad synem. Co ważne, czego organy nie kwestionują skarżąca świadczy opiekę nad synem. Tym samym zachodzi związek bezpośredni (czasowy i co do motywów) między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia celem sprawowania osobistej opieki. Skarżąca podała, że z uwagi na zły stan zdrowia syna oraz zakres sprawowanej nad nim opieki, nie ma możliwości aktywności zawodowej. Skarżąca podała też, że zastosowanie w sprawie przez organ wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis u.ś.r. W sytuacjach bowiem, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organ winny był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie została uwzględniona ponieważ rację miały organy, że nie istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Sprawy dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych doczekały się bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych. Należałoby więc powtórzyć za organem odwoławczym, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r wynika, że podstawową przesłanką przyznania wnioskowanego świadczenia jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy w celu sprawowania takiej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla więc, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11; dostępne na stronie na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 4 grudnia 2018 r., I OSK 2572/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z którego muszą zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania opieki lub niepodejmowanie zatrudnienia z tego powodu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył zasadnie, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. W konsekwencji zarzuty pełnomocnika skarżącej o zbyt wąskim rozumieniu ww. art. 17 ust.1 u.ś.r. są o tyle niezasadne, że zwłaszcza organ odwoławczy odwołując się do systemu świadczeń rodzinnych, wskazywał na konieczność zaistnienia przesłanki obiektywnego braku możliwości podejmowania zatrudnienia przez skarżącą w sytuacji konieczności sprawowania opieki nad jej synem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy Sąd zauważa, że syn skarżącej, wprawdzie jest niepełnosprawny (porusza się na wózku inwalidzkim), ale mieszka w pod K z partnerką. Złożona w sprawie skarga w praktyce składa się z cytatów z orzecznictwa i w żaden sposób nie indywidualizuje sytuacji skarżącej, jej syna i partnerki syna. Z opisu czynności opiekuńczych znajdującego w aktach sprawy (k. 43) praktycznie wynika, że skarżąca pomaga w czynnościach pielęgnacyjnych, sprzątaniu, przygotowywaniu posiłków. Z tych to powodów Sąd doszedł do wniosku, że nieuzasadnione były zarzuty skargi naruszenia wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania dowodowego. Stan faktyczny i zebrane dowody w sprawie zostały prawidłowo ocenione przez organy. W prawidłowy sposób został zinterpretowany również kluczowy w sprawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Sąd więc skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).