III SA/Kr 220/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane. wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2013r. Decyzją z dnia [...] 2005r. Nr [...] Prezydent Miasta przyznał B. R. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia w okresie od 1 września 2005r. w wysokości 144,00 zł. Natomiast decyzją z dnia [...] 2012r. Nr [...] Prezydent Miasta uchylił w całości od dnia 1 października 2005r. swoją decyzję z dnia [...] 2005r. Nr [...] i wstrzymał wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego od 1 września 2012r. Jako powód uchylenia wcześniejszej decyzji organ wskazał fakt pobierania przez B. R. od dnia 1 października 2005r. dodatku pielęgnacyjnego, a zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Kolejną decyzją z dnia [...] 2012r. Nr [...] Prezydent Miasta ustalił, iż zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez B. R. na podstawie decyzji z dnia [...] 2005r. Nr [...] za okres od dnia 1 października 2005r. do dnia 31 sierpnia 2012r. w wysokości 12600,00 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym. Organ I instancji zobowiązał B. R. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 12600,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi w wysokości 5953,00 zł, liczonymi do dnia spłaty, w terminie do dnia 26 grudnia 2012r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest zobowiązana do ich zwrotu. Prezydent Miasta wskazał, iż za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012r. H. R. – syn B. R. – podniósł, iż jego matka jest osobą cierpiącą na zespół otępienny o typie Altzhaimera i wymaga stałej opieki osób trzecich. H. R. stwierdził, iż jego matka nie jest w stanie prawidłowo oceniać rzeczywistości i podejmować samodzielnie decyzje. H. R. podkreślił, że podejmując się opieki nad matką w 2008 r. nie miał świadomości, iż został złożony wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, który był pobierany nienależnie w związku z przysługującym B. R. dodatkiem pielęgnacyjnym. H. R. zaznaczył, iż zaistniała sytuacja jest wynikiem nieporozumienia, a nie celowego działania. Równocześnie H. R. oświadczył, iż ani jego matka ani on sam nie są w stanie uregulować tak wysokiego zobowiązania. Decyzją z dnia 28 stycznia 2013r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r.nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012r. Nr [...] w części dotyczącej terminu zwrotu świadczeń nienależnie pobranych i orzekło w ten sposób, że zobowiązało B. R. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 12.600,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi (kwota świadczenia do zwrotu wraz z odsetkami na dzień 26.11.2012r. – 18.418,76 zł) w terminie miesiąca od dnia odbioru niniejszej decyzji na konto Urzędu Miasta. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta słusznie uznał, że od dnia 1 października 2005r. B. R. nie przysługiwał zasiłek pielęgnacyjny, gdyż od tego dnia pobierała ona również dodatek pielęgnacyjny. Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, zaś pobrane kwoty zasiłku były, zgodnie z art. 30 ust 2 pkt 1tej ustawy, świadczeniami nienależnie pobranymi. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż w okresie od 1 października 2005r. do 31 sierpnia 2012r. B. R. został wypłacony zasiłek pielęgnacyjny w łącznej kwocie 12.600,00 zł. Biorąc pod uwagę definicję świadczenia nienależnie pobranego Kolegium stwierdziło, że kwota nienależnie pobranych świadczeń z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego wyniosła w niniejszej sprawie 12.600,00 zł i została prawidłowo ustalona przez organ I instancji. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 8 ustawy, kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Kolegium postanowiło jedynie dokonać zmiany w zakresie terminu, w którym B. R. zobowiązana jest do zwrotu nienależnych świadczeń. Pismem z dnia 25 lutego 2013r. H. R., działający w imieniu B. R., wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części dotyczącej sposobu naliczenia zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, domagając się jej uchylenia i ponownego obliczenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku zgodnie z pkt 3 art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem H. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę treści art. 30 pkt 3, zgodnie z którym należności z tytuły nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. H. R. stwierdził, iż przyjmując datę ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 stycznia 2013r., wysokość należności i odsetek powinna być naliczona od dnia 28 stycznia 2010r. Pozostałe zaś należności ulegają przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Zasady przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego zostały uregulowane w art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z kolei ust. 2 art. 16 stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: niepełnosprawnemu dziecku ; osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; osobie, która ukończyła 75 lat. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (art. 16 ust. 3 w/w ustawy). Z kolei zgodnie z ust. 6 art. 16 w/w ustawy, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] 2005r. Nr [...] Prezydent Miasta przyznał B. R. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 lat na okres od dnia 1 września 2005r. Z kolei w dniu 27 września 2012r. do Urzędu Miasta wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 września 2012r. (k. 15 akt administracyjnych), z którego wynika, że od dnia 1 października 2005r. B. R. pobiera dodatek pielęgnacyjny. W związku z powyższym w dniu [...] 2012r. Prezydent Miasta wydał decyzję Nr [...], w której punkcie I stwierdził, że pobrany przez B. R. na mocy decyzji z dnia [...] 2005r. Nr [...] zasiłek pielęgnacyjny za okres od 1 października 2005r. do 31 sierpnia 2012r. w wysokości 12600, 00 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym; w punkcie 2 tej decyzji organ I instancji określił wysokość nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wraz z odsetkami ustawowymi, a w punkcie 3 organ zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustawowymi do dnia 26 grudnia 2012r. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną swojej decyzji organy administracyjne wskazały art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ust. 1 art. 30 w/w ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Z kolei ust. 2 art. 30 stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Z powyższego wynika, że pobrany przez skarżącą zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu przytoczonych powyżej przepisów. Nie można jednak, tak jak to uczyniły organy w przedmiotowej sprawie, w jednej decyzji orzec zarówno o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i jednocześnie nakazać zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 22 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 619/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie. Dopiero zatem gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, w jednej decyzji. Ze względu na powyższe, decyzje obu instancji obarczone są istotną wadą, która uniemożliwia ich funkcjonowanie w obrocie prawnym. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest zatem ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, dopiero wówczas otwiera się bowiem droga do orzekania w sprawie zwrotu takiego nienależnie pobranego świadczenia. Należy również zauważyć, że w treści art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca posłużył się pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego". W orzecznictwie podkreślono, iż sformułowania tego nie można utożsamiać z pojęciem "świadczenie nienależne", które ma znacznie szerszy zakres. "Nienależne świadczenie" ma charakter obiektywny i występuje między innymi wówczas, gdy zostaje ono wypłacone bez podstawy prawnej, lub gdy taka podstawa odpadła. Z kolei "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek zwrotu "świadczenia nienależnie pobranego" obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Zatem nienależnie pobrane świadczenie to świadczenie rodzinne wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli niepowiadomienie o tych okolicznościach bądź złożenie w tym zakresie nieprawdziwych oświadczeń było świadomym i zamierzonym działaniem (lub zaniechaniem) świadczeniobiorcy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie. Dlatego też w postępowaniu tym organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2011r., sygn. akt I OSK 762/11 Lex nr 1069676; wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 marca 2011r., sygn. akt II SA/Łd 220/11 Lex nr 957344;wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2013r., sygn. akt IV SA/Po 1231/12Lex nr 1303729; wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 sierpnia 2012r., sygn. akt II SA/Lu 320/12 Lex nr 1224028). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracyjne nie przeprowadziły postępowania administracyjnego w celu ustalenia czy skarżącej B. R. można przypisać takie cechy świadomości (woli), by można było uznać pobierane przez nią świadczenie za nienależnie pobrane. Z treści odwołania wynika, że skarżąca cierpi na zespół otępienny o typie Alzheimera. Organ II instancji całkowicie pominął przesłanki wieku i stanu zdrowia skarżącej, nie czyniąc żadnych ustaleń w celu stwierdzenia, czy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki umożliwiające uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Tymczasem należało ustalić od jak dawna skarżąca choruje i czy ta choroba ma wpływ na jej działania i na wiarygodność składanych przez skarżącą oświadczeń woli. Niewyjaśnienie przez organy administracji powyższych okoliczności stanowi naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) nakładających na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez podjęcie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z uwagi na powyższe uchybienia procesowe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji – o czym orzeczono w pkt I wyroku. W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że decyzje organów I i II instancji nie mogą być wykonane – o czym orzeczono w pkt II wyroku.