III SA/Kr 221/20

|Sygn. akt III SA/Kr 221/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 kwietnia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, WSA Ewa Michna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w dniu 23 kwietnia 2020 r. skargi Prokuratora Rejonowego w Muszynie, na uchwałę nr 263/XXVII/17 Rady Powiatu Nowosądeckiego, w sprawie ustalenia opłat za usuwanie pojazdów z dróg na terenie Powiatu Nowosądeckiego na koszt właściciela i przechowywania tych, pojazdów na wyznaczonych parkingach strzeżonych na 2018 rok, , , stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały., , , , Pismem z 31 grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w Muszynie wniósł skargę na uchwałę nr 263/XXVII/17 Rady Powiatu Nowosądeckiego z dnia 30 października 2017 r. w sprawie ustalenia opłat za usuwanie pojazdów z dróg na terenie Powiatu Nowosądeckiego na koszt właściciela i przechowywania tych pojazdów na wyznaczonych parkingach strzeżonych na 2018 r. Prokurator zaskarżył w całości powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności i przeprowadzenia postępowania w trybie uproszczonym. Zdaniem skarżącego zostały naruszone: art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 110 z późn. zm.). Zaskarżona uchwała w sposób arbitralny ustaliła bowiem koszty usuwania i przechowywania samochodów, pomimo że faktyczne koszty ponoszone przez Powiat były niższe. Skarżący podkreślił, że zgodnie z ww. art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym Rada Powiatu powinna była kierować się dwiema przesłankami tj. koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów na strzeżonych parkingach oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Z uzasadnienia projektu uchwały nie wynikało jednak, aby Rada Powiatu w ogóle analizowała dotychczasowe koszty. Ponadto, zdaniem Prokuratora, uchwalenie stawek w wysokości przekraczającej o ponad połowę (lub nawet więcej) stawki faktycznie stosowane przez firmy działające na zlecenie Powiatu, nie uzasadniało przyjęcia stanowiska Rady Powiatu, że pozwalało to zabezpieczyć rosnące koszty w trakcie roku. W odpowiedzi na skargę Starosta Nowosądecki działający w imieniu Rady Powiatu Nowosądeckiego, wniósł m.in. o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ zapewnił, że ustalone w zaskarżonej uchwale stawki były przedmiotem "rzetelnej analizy nie tylko samej Rady, ale również jej wewnętrznych komisji tj. Komisji Budżetowej (w aktach sprawy informacja z prac Komisji)". Starosta podkreślił przede wszystkim, że zgodnie z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, opłaty powinny gwarantować konieczność sprawnej realizacji zadań. Gwarancja ta polegać musiała nie tylko na pokryciu kosztów bezpośrednich, ale również zapłacie osobom, które wykonywały czynności administracyjne. Niemożliwe było przy tym przewidzenie jaka ilość pojazdów zostanie odebrana w stosunku do pojazdów usuniętych. Starosta wskazał również, że powiat ponosi straty z tytułu działalności związanej z usuwaniem pojazdów, zwłaszcza z uwagi na niewykonalność decyzji dotyczących zwrotu kosztów usuniętych pojazdów. W ocenie organu zestawienie przez Prokuratora stawek stosowanych przez firmy zewnętrzne ze stawkami ustalonymi w uchwale stanowiło uproszczenie i nie uwzględniało całokształtu okoliczności sprawy. Organ zapewnił również, że z uwagi na aktualne orzecznictwo, kolejna uchwała z 9 października 2018 r. ustaliła stawki opłat tylko nieznacznie różniące się od stawek stosowanych faktycznie przez firmy zewnętrzne. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 511 z późn. zm.) nie jest możliwe aktualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a co najwyżej orzeczenie o jej niezgodności z prawem. Zdaniem organu, skoro Wojewoda Małopolski skierował zaskarżoną uchwałę do publikacji to była ona zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały ponieważ stawki zostały ustalone w tejże uchwale w sposób arbitralny, odbiegający od faktycznych kosztów jakie Rada Powiatu miała ponosić. Odnosząc się do najdalej idących argumentów o jednorocznym terminie zawitym na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, to Sąd zauważa, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Bezsprzecznie zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego. Organ popada przy tym w wewnętrzną sprzeczność bowiem z jednej strony powołuje się na publikację uchwały przez Wojewodę (co zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy prawa miejscowego), z drugiej wskazuje na upływ rocznego terminu, który to termin nie dotyczy prawa miejscowego. Tylko dla porządku Sąd zaznacza, że akt prawa miejscowego będący w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi jako taki zawierać normy mające charakter abstrakcyjny i jednocześnie co do zasady generalny (normy ogólne), a zatem sposób powinnego zachowania wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie do zachowań jednorazowych), zaś adresat takich norm powinien być określony przez wskazanie jego cech, a więc nazwą generalną (a nie indywidualną). Powszechnie obowiązujący charakter prawa ponadto wymaga, aby personalny zasięg oddziaływania normy był powszechny, a nie wewnętrzny, a więc nie obowiązywał jedynie podmioty podległe organowi wydającemu akt prawny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 stycznia 2020 r., II SA/Bd 1036/19). Uchwała rady powiatu podejmowana w trybie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym miała charakter generalny poprzez wskazanie za pomocą ogólnych kryteriów dotyczących rodzaju i pojemności pojazdów usuwanych z drogi w warunkach, o których mowa w art. 130a powołanej ustawy. Słuszne również były zarzuty Prokuratora dotyczące braków w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały Wbrew bowiem twierdzeniom organu, w przesłanych materiałach legislacyjnych brak jest ""rzetelnej analizy nie tylko samej Rady, ale również jej wewnętrznych komisji tj. Komisji Budżetowej", o której wspominał organ. Uzasadnienie projektu uchwały (k. 46 akt administracyjnych) nie zawiera jakiejkolwiek analizy dotychczas ponoszonych kosztów usuwania pojazdów. Sąd zdaje sobie sprawę z trudności w oszacowaniu przyszłych kosztów tego typu działalności powiatu, ale też należy zaznaczyć, że rok 2017 zamknął się inflacją w wysokości 2% (Komunikat Prezesa GUS z dnia 15 stycznia 2018 r. w sprawie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2017 r. – M.P. z 2018 r., poz. 106), a deflacją za 2016 r. (jeżeli byłaby brana pod uwagę przy wyliczeniach w październiku 2017 r. "narzutów" na ustalane stawki opłat) – w wysokości 0,6% (Komunikat Prezesa GUS z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2016 r. – M.P. z 2017 r., poz. 72). W orzecznictwie zwraca się uwagę na obowiązek działania organów administracji publicznej na podstawie prawa, co w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć, w tym uzasadniania projektów prawa miejscowego. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 1 marca 2019 r., I OSK1348/17 i przytaczane tam w sposób szeroki poglądy doktryny i orzecznictwa). W szczególności Sąd zwraca uwagę na wyrażony w tym wyroku pogląd, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Zgodnie z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, biorąc pod uwagę i konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz wysokość i kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym, ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b Prawa o ruchu drogowym). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c Prawa o ruchu drogowym). Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P z 2017 r., poz. 772). Jak przy tym wynika z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym przesłankami kształtującymi treść uchwały podejmowanej na jego podstawie są: 1. konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz 2. koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wskazuje, że żadne inne przesłanki nie mogą stanowić podstawy do sposobu zrealizowania upoważnienia ustawowego w nim zawartego (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1919/16). Sąd podziela więc stanowisko skarżącego, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie uwzględniono drugiej z przesłanek, tj. kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a w każdym razie nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały. W przypadku drugiej przesłanki chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (por. ww. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1919/16, wyrok WSA we Wrocławiu z 20 grudnia 2017 r., III SA/Wr 686/17; wyrok WSA w Łodzi z 27 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 690/17). Chodzi tu zatem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Po ustaleniu wysokości powyższych kosztów rada powiatu powinna uwzględnić je przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym. Ustalenie stawek opłaty powinno zatem zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r., III SA/Wr 856/17). Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, albowiem przy podejmowaniu tej uchwały nie wzięła pod uwagę jakichkolwiek danych dotyczących kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika bowiem, aby organ podejmując uchwałę dysponował jakimikolwiek informacjami w zakresie kosztów czy cen usług dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów na terenie swojego powiatu. Nie ma również żadnego zapisu, z którego wynikałoby, że przed podjęciem uchwały rada dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie. W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano jedynie, że art. 130a ust. 6a ustawy określa stawki maksymalnych opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów i w związku z tym takie stawki zostały zaproponowane w projekcie uchwały. W żaden sposób nie odniesiono się natomiast do rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów, wynikających wprost z zawartych w tym przedmiocie umów. Wobec niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jakichkolwiek kryteriów, którymi kierowała się Rada Powiatu przy ustalaniu wysokości opłat, trudno jednoznacznie i ustalić, czy i jakie okoliczności były brane pod uwagę przez organ samorządu przy ustalaniu stawek przyjętych w uchwale. Wbrew twierdzeniom organu z protokołu sesji Rady, na której podjęto zaskarżoną uchwałę ani z pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych również nie wynika, by radni przed podjęciem uchwały zostali poinformowani o wysokości stawek za usuwanie i przechowywanie pojazdów i by została dokonana w tym zakresie jakakolwiek analiza, czy też by odbyła się w tej kwestii dyskusja, czy to na posiedzeniu Komisji, czy też Rady. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów i usunięcia i przechowania pojazdów, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Wobec powyższego, uznając, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) orzekł jak w wyroku.