II SA/Bd 1036/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim na uchwałę Rady Gminy Aleksandrów Kujawski z dnia 29 marca 2011 r. nr VI/47/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą nr VI/47/11 z dnia 29 marca 2011 r. (dalej powoływaną jako "uchwała"), Rada Gminy Aleksandrów Kujawski, działając na podstawie m.in. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.p.w.r."), uchwaliła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie i rozwiązywania problemów społecznych oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, których treść stanowi załącznik do niniejszej uchwały. Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Prokuratora Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając jej: 1) rażące naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591, ze zm., dalej powoływanej jako "u.s.g.") w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95), przejawiające się w zaniechaniu opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo iż jest ona aktem prawa miejscowego, przez co uchwała nie wywołuje skutków prawnych w niej określonych; 2) rażące naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), poprzez wskazanie w załączniku do uchwały: - w § 1 pkt 1-5, kompetencji rady gminy do podejmowania działań na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, zadań Zespołu Interdyscyplinarnego (dalej powoływanego również jako "Zespół"), powołania Zespołu i grup roboczych, co stanowi nieuprawnione powtórzenie i modyfikację art. 9a ust. 1, ust. 2, ust. 10, art. 9b ust. 1 i ust. 2 u.p.p.w.r.; - w § 2 pkt 1, składu Zespołu, co stanowi nieuprawnione powtórzenie i modyfikację art. 9a ust. 3 u.p.p.w.r.; - w § 2 pkt 2 lit. c, iż każdy członek Zespołu przed pierwszym posiedzeniem składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz o znajomości przepisów o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub uniemożliwienia do nich dostępu osobom nieuprawnionym, co stanowi modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.w.r. i przekroczenie delegacji z art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r.; - w § 2 pkt 2 lit. d, przyczyn odwołania członka Zespołu, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, wskazanego w art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r.; - w § 2 pkt 3 lit. a, przyczyn odwołania przewodniczącego Zespołu, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, wskazanego w art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r.; W § 3 pkt 1-5, warunków funkcjonowania Zespołu, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 7, 8, 9, 13 u.p.p.w.r.; - w § 3 pkt 8, obowiązku uczestniczenia w spotkaniach Zespołu, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, wskazanego w art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Aleksandrów Kujawski wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości, wskazując, iż w pełni podziela stanowisko Prokuratora. Wyjaśniła ponadto, że w czasie podjęcia zaskarżonej uchwały, gminy masowo podejmowały uchwały w tożsamym przedmiocie i o podobnej treści, które to uchwały na ten czas nie podlegały publikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływanej jako "u.s.g."), sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 102, s. 101-102). Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności Sąd za zasadne uznał stanowisko Prokuratora, że zaskarżona w przedmiotowej sprawie uchwała nr VI/47/11 z dnia 29 marca 2011 r. podjęta przez Radę Gminy w Aleksandrowie Kujawskim na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r., stanowi akt prawa miejscowego. Wskazać należy, iż zgodnie z Konstytucją RP, akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2), akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94) , a warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Przytoczone regulacje konstytucyjne konstruują najważniejsze cechy aktów prawa miejscowego, a więc to, że są to akt prawa powszechnie obowiązującego o zasięgu lokalnym, wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, których warunkiem wejścia w życie jest ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Wskazane regulacje konstytucyjne, zgodnie z przepisami odsyłającymi zawartymi w Konstytucji RP znajdują swoje szczegółowe odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w przepisach art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., określających że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Jednocześnie należy wskazać, że przepis art. 42 u.s.g. stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustawa ta zaś stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2). Z powyższego wynika zatem, że uchwały rady gminy, będące aktami prawa miejscowego, należy ogłosić w wojewódzkim dzienniku urzędowym i, że ogłoszenie to stanowi warunek wejścia ich w życie. Jak wynika z wymienionych wyżej przez Sąd, kumulatywnych cech aktu prawa miejscowego, sam fakt podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie przesądza o charakterze wydanego aktu jako aktu prawa miejscowego. Także samo wskazanie podstawy prawnej - normy upoważniającej przy podejmowaniu działań przez ten organ nie przesądza jeszcze o tym, że dana uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Dla zakwalifikowania danego aktu stanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako aktu prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych w nim zawartych. Akt prawa miejscowego, będący jak zaznaczono to powyżej, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi jako taki zawierać normy mające charakter abstrakcyjny i jednocześnie co do zasady generalny (normy ogólne), a zatem sposób powinnego zachowania wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie do zachowań jednorazowych), zaś adresat takich norm powinien być określony przez wskazanie jego cech, a więc nazwą generalną (a nie indywidualną). Powszechnie obowiązujący charakter prawa ponadto wymaga, aby personalny zasięg oddziaływania normy był powszechny, a nie wewnętrzny, a więc nie obowiązywał jedynie podmioty podległe organowi wydającemu akt prawny. Oceniając w tym kontekście charakter prawny przedmiotowej uchwały, należy wskazać, iż delegacja ustawowa, zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. nakłada na radę gminy szerokie kompetencje, których realizacja wiąże się z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją, co wymaga normatywnego uregulowania, sposobu powoływania, odwoływania i funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Zważywszy natomiast na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r., nie ulega wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mających charakter powszechny na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne, co przesądza że tego rodzaju akt stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1133/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 333/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 357/18 – CBOSA). W rezultacie zaskarżoną w przedmiotowej sprawie uchwałę, należało bez wątpienia zakwalifikować jako akt prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego jest - jak podkreślono powyżej - jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które w przypadku aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy, to powinna ona, na podstawie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, i co warunkowało wejście jej w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Natomiast z uwagi na okoliczność, iż obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, w efekcie skutkuje to także nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę i niewywołaniem przez nią skutków prawnych. W takiej sytuacji, z tego już tylko względu należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w Aleksandrowie Kujawskim jest nieważna w całości w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., jako że nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w § 4 tej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 i z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 – CBOSA). Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości było w pełni uzasadnione, a wobec braku spełnienia obowiązku promulgacyjnego rozważanie zasadności pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Dla porządku należy jednakże wskazać, że stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika zatem niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 693/19; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 375/19 – CBOSA). Mając zatem na uwadze wszystkie poczynione uwagi, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.