III SA/Gd 693/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 21 października 2010 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 21 października 2010 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W podstawie prawej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1390 ze zm.). W § 14 wskazanej uchwały przejęto, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2011 r. Powyższa uchwała została zmieniona uchwałą Rady Miejskiej z dnia 14 maja 2015 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia 21 października 2010 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Pismem z dnia 20 września 2019 r. Prokurator Rejonowy skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 21 października 2010 r. nr [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił: - rażące naruszenie prawa, to jest art. 40 ust.1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 i art.13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały nr [...] w wojewódzkim dzienniku urzędowym pomimo, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym; rażące naruszenie prawa, to jest § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w związku z art. 9b ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, przez powtórzenie w § 1 zaskarżonej uchwały przepisów zawartych w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a dotyczących określenia działań Zespołu Interdyscyplinarnego; rażące naruszenie prawa, to jest art. 9a ust. 3, 4, 5 i art. 9a ust. 11 i 12 w zw. z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, przez wskazanie w § 2 i § 7 pkt 4 zaskarżonej uchwały katalog podmiotów wchodzących w skład Zespołu i grup roboczych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał m.in., że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, o którym mowa w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie jest aktem prawa miejscowego. Co prawda nie ma legalnej definicji aktu prawa miejscowego ale przyjmuje się, że jeśli chociażby jedna norma uchwały ma charakter generalno-abstrakcyjny to cały akt ma charakter prawa miejscowego. Bezspornie część przepisów tego rodzaju uchwał, na co zwracano wielokrotnie uwagę w orzecznictwie, zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Prokurator wskazał, że powierzenie wykonania uchwały organowi wykonawczemu gminy (Burmistrzowi), jak ma to miejsce w § 13 zaskarżonej uchwały, powoduje, że występuje on do wymienionych w ustawie instytucji o wytypowanie swoich przedstawicieli na członków Zespołu Interdyscyplinarnego, którzy nie są w żaden sposób powiązani z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. W tej sytuacji norma ta jest normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznaczającą ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Skarżący wskazał ponadto, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego podobnie jak i pozostałych aktów prawnych jest jego ogłoszenie zgodnie z dyspozycją art. 42 u.s.g. oraz na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W zaskarżonej uchwale zapisano, że akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia, odstępując tym samym od opublikowania uchwały w dzienniku urzędowym. Zaniechanie ogłoszenia uchwały w dzienniku urzędowym powoduje zaś, że nie wywołuje ona skutków prawnych i jest nieważna zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 91 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Burmistrz działając w imieniu Rady Miejskiej wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że organ podejmie inicjatywę uchwałodawczą mającą na celu ponowne uregulowanie materii objętej zaskarżoną uchwałą z jednoczesnym jej uchyleniem. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał nadto, że zaskarżona uchwała istotnie nie została opublikowana, co oznacza, że nie istnieje w obrocie prawnym. Ze względów formalnych wymagałaby jedynie uzupełnienia o zapis dotyczący prawidłowej publikacji w dzienniku urzędowym. Ponadto uzasadnione są zarzuty Prokuratora Rejonowego dotyczące niedopuszczalnych powtórzeń oraz przekroczenia delegacji ustawowej. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do łącznego rozpoznania ograniczonego do przeprowadzenia wspólnej rozprawy sprawy o sygn. akt III SA/Gd 693/19 oraz III SA/Gd 694/19, w których skargi Prokuratora Rejonowego dotyczyły odpowiednio uchwały nr [...] (uchwała pierwotna) oraz nr [...] (uchwała zmieniająca). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie Prokurator upatrując istotnej wadliwości zaskarżonego aktu podniósł brak publikacji uchwały będącej aktem prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa. Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (dalej powoływanej w skrócie jako "u.p.p.r."), zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z którą Sąd w niniejszym składzie w pełni się zgadza, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 1922/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r.; sygn. akt IV SA/Wa 262/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r.; sygn. akt III SA/Łd 1064/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2019 r.; sygn. akt III SA/Kr 762/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Mając na uwadze powyższe zapatrywania podkreślić należy, że do cech aktów prawa miejscowego orzecznictwo sądowe (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008r.; sygn. akt II SA/Lu 282/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) zalicza: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg obowiązywania aktu prawa miejscowego. Akty te obowiązują na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter aktu prawa miejscowego. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty nie stanowią aktów prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, co oznacza, że nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (zob. w tej materii m. in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2019 r.; sygn. akt III SA/Kr 912/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała jest nieważna w całości (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 października 2008 r.; sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 1608/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak publikacji zaskarżonej uchwały we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez daną uchwałę. Wskazane naruszenie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Wobec braku spełnienia obowiązku promulgacyjnego rozważanie zasadności pozostałych zarzutów skargi jest generalnie przedwczesne. Dla porządku należy jednakże wskazać, że stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie mogą one tym samym zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej. Ponadto należy zauważyć, że 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazywania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych. O składzie zespołu albo grupy stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3 - 5 oraz ust. 11 - 12 u.p.p.r.), a wobec tego zakwestionowane przez Prokuratora zapisy zawarte w uchwale są sprzeczne z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej. Nadto, lokalny prawodawca bezpodstawnie, sprzecznie z art. 9a ust. 5 u.p.p.r. wykluczył udział prokuratorów w pracach Zespołu, bowiem nie uwzględniono ich w ogóle w składzie Zespołu. W odniesieniu do wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego należy stwierdzić, że Sąd nie podziela stanowiska organu. Zaskarżona uchwała mimo, że nie uzyskała mocy obowiązującej stała się podstawą powołania i działania Zespołu Interdyscyplinarnego. Dlatego też nie było podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.