III SA/Gd 694/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 14 maja 2015 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 21 października 2010 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 21 października 2010 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W podstawie prawej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1390 ze zm.). W § 14 wskazanej uchwały przejęto, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2011 r. Powyższa uchwała została zmieniona uchwałą z dnia 14 maja 2015 r. nr [...]w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 21 października 2010 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (dalej zwana też "uchwałą zmieniającą"). W podstawie prawnej uchwały zmieniającej powołano te same przepisy co w uchwale z dnia 21 października 2010 r. Zgodnie z treścią § 2 uchwały zmieniającej wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi, zaś § 3 przewidywał, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa, Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń. Pismem z dnia 20 września 2019 r. Prokurator Rejonowy skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 14 maja 2015 r. nr [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z dnia 14 maja 2015 r. nr [...] została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa. Jednakże uchwała pierwotna, to jest uchwała Rady Miejskiej z dnia 21 października 2010 r. nr [...] takiej publikacji nie podlegała, co powoduje jej nieważność. W konsekwencji uchwała zmieniająca również winna być uznana za nieważną. W odpowiedzi na skargę Burmistrz działając w imieniu Rady Miejskiej wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że organ podejmie inicjatywę uchwałodawczą mającą na celu ponowne uregulowanie materii objętej zaskarżoną uchwałą z jednoczesnym uchyleniem uchwały pierwotnej i uchwały zmieniającej. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do łącznego rozpoznania ograniczonego do przeprowadzenia wspólnej rozprawy sprawy o sygn. akt III SA/Gd 693/19 oraz III SA/Gd 694/19, w których skargi Prokuratora Rejonowego dotyczyły odpowiednio uchwały nr [...] (uchwała pierwotna) oraz nr [...] (uchwała zmieniająca). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie Prokurator upatrując istotnej wadliwości uchwały zmieniającej podniósł brak publikacji uchwały pierwotnej, będącej aktem prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa. Podstawę wydania obu uchwał stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (dalej powoływanej w skrócie jako "u.p.p.r."), zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z którą Sąd w niniejszym składzie w pełni się zgadza, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 1922/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r.; sygn. akt IV SA/Wa 262/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r.; sygn. akt III SA/Łd 1064/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2019 r.; sygn. akt III SA/Kr 762/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała jest nieważna w całości (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 października 2008 r.; sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 1608/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc powyższe pod uwagę wskazać nadto należy, że wprowadzenie zmian do innego aktu prawnego zależy od istnienia w systemie prawnym aktu nowelizowanego. Jedyną funkcją aktu nowelizującego jest modyfikacja treści normatywnej aktu nowelizowanego. Jeżeli więc akt nowelizowany utraci moc obowiązującą, pozbawione mocy obowiązującej stają się również normy prawne wprowadzone do takiego aktu w przeszłości przez akt nowelizujący. Akt nowelizujący staje się wówczas aktem pozbawionym znaczenia prawnego. W ocenie Sądu orzekającego w realiach rozpatrywanej sprawy uzasadnionym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości a nie umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skoro uchwała z dnia 21 października 2010 r. nr [...] (akt nowelizowany) została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, gdyż wbrew obowiązkowi nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym (o czym Sąd orzekł w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 693/19) to za nieważną Sąd winien był uznać również uchwałę zmieniającą (akt nowelizujący). Uchwała z dnia 14 maja 2015 r. nr [...] jest aktem zmieniającym akt, który z uwagi na brak publikacji nie uzyskał mocy obowiązującej. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 21 października 2010 r. nr [...] w całości determinowane brakiem jej publikacji zgodnie z obowiązującymi przepisami, pociąga za sobą niejako automatyczną konieczność stwierdzenia nieważności wszelkich uchwał ten akt zmieniających. W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały zmieniającej.