III SA/Kr 225/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 14 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala Komendant Powiatowy Policji postanowieniem z dnia [...] 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 219 kpa, odmówił K. J. wydania zaświadczenia żądanej treści co do wymienionych we wniosku okoliczności w przedmiocie rozkazu personalnego/decyzji administracyjnej Komendanta Powiatowego Policji numer [...] z dnia [...] 2003 r. W uzasadnieniu Komendant Powiatowy podał, że 19 listopada 2015 r. wpłynął wniosek K. J. o stwierdzenie i zaświadczenie następujących okoliczności w przedmiocie rozkazu personalnego/decyzji administracyjnej Komendanta Powiatowego Policji numer [...] z dnia [...] 2003 r.: "Na podstawie akt osobowych i akt administracyjnych związanych z rozkazem personalnym numer [...] w zakresie przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w KP, wnoszę o uznanie i zaświadczenie, że przedmiotowa decyzja została wydana co najmniej z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w szczególności z obrazą obowiązku ustawowego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, i ile postępowanie takie zgodnie z ustawą kodeks postępowania administracyjnego zostało wszczęte, zniweczenia konstytutywnego prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i szczególna obrazą art. 36 ustawy o Policji, gdzie z przywołanego przepisu kompetencyjnego nie wynika w żadnym zakresie prawo organu do wydania decyzji administracyjnej, bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego (niweczenie konstytutywnej zasady dwukrotnego rozpoznania sprawy)." Komendant Powiatowy wyjaśnił istotę postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia i podkreślił, że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2003 r. nr [...] dotyczył przeniesienia do pełnienia służby w Komisariacie Policji i został wydany zgodnie z kompetencjami przysługującymi Komendantowi Powiatowemu Policji jako przełożonemu funkcjonariuszy pełniących służbę na terenie działania powiatu [...]. Rozkazem tym przeniesiono K. J. do pełnienia służby w Komisariacie Policji i mianowano go na stanowisko referenta Zespołu Patrolowo - Interwencyjnego tego komisariatu. Rozkaz doręczono w dniu 31 grudnia 2003 r. i wobec niewniesienia przez zainteresowanego odwołania stał się on prawomocny i pozostaje w obrocie prawnym. Ponadto Komendant Powiatowy wskazał, że sporny rozkaz personalny był przedmiotem weryfikacji, inicjowanych przez zainteresowanego w zakresie stwierdzenia nieważności, rozpatrywanych zarówno przez organy Policji w toku instancji, jak i kontroli sądowoadministracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 10/13 oddalił skargę w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu z urzędu do dalszego pełnienia służby na równorzędnym stanowisku służbowym. W konsekwencji Komendant Powiatowy uznał, że nie było możliwe potwierdzenie treści żądanych przez wnioskodawcę, a w szczególności nie było podstaw do zaświadczenia o wadliwości aktu administracyjnego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył K. J., który zarzucił, że organ I instancji nie wyczerpał możliwości wyjaśnienia sprawy na podstawie istniejących i posiadanych dokumentów, jak również naruszył prawo żalącego się do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, składania wniosków, a także nie udzielił mu stosownej pomocy prawnej. K. J. podniósł, że rozkaz personalny z dnia [...] 2003 r. nr [...] został wydany wadliwie i dlatego zasadnym było wydanie zaświadczenia o jego wadliwości. Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 14 stycznia 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 i art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 10 stycznia 2012 r. po raz pierwszy do Wydziału Kadr i Szkolenia KWP wpłynął wniosek złożony przez K. J. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2003 r., a postępowanie zainicjowane tym wnioskiem zakończone zostało decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego. Po rozpatrzeniu odwołania K. J. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 10/13, oddalił skargę K. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] 2012 r. Komendant Wojewódzki opisał treść pism wnoszonych przez K. J. oraz przedstawił sposób ich załatwienia i podkreślił, że kwestia rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2003 r. nr [...] była już wielokrotnie przedmiotem rozpatrywania przez Komendanta Powiatowego Policji oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji. Zdaniem organu odwoławczego, nie było podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez K. J. Skargę na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji wniósł K. J., który zarzucił, że organy Policji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności, a tym samym wadliwie przeprowadziły postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego o wydanie zaświadczenia. Zdaniem K. J., postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2003 r. nr [...] miało inny zakres i dlatego negatywne załatwienie wniosku o stwierdzenie nieważności tego rozkazu personalnego nie stanowiło przeszkody do wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 218 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić jedynie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji. Natomiast rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, czyli przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Zatem organ rozpatrujący żądanie strony zobowiązany jest uwzględnić posiadane dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. Dopiero w sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Natomiast za niedopuszczalne uznaje się kreowanie nowych dokumentów na potrzeby wydania danego zaświadczenia. Ponadto podkreślić trzeba, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo, 2004 r., Nr 10, str. 58). Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie praw lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku lub prawa. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń może się zakończyć w dwojaki sposób: wydaniem zaświadczenia lub wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (art. 217 § 1 kpa i art. 219 kpa). Wydawane na podstawie tych przepisów przez organy administracyjne zaświadczenie jest jedną z tzw. czynności faktycznych administracji. Jest ono aktem wiedzy, a nie woli organu, nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego, nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych, nie ma też mieć charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej ani nie zmienia zastanej sytuacji prawnej, nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Poprzez wydane zaświadczenie organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa, spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 551/10, LEX nr 755651). Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonego postanowienia, należy zwrócić uwagę, że skarżący domagał się od organów Policji zaświadczenia, że rozkaz personalny numer [...] został wydany "co najmniej z rażącym naruszeniem przepisów prawa". Jak zaś wskazano wyżej, art. 218 § 1 kpa przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przytoczona treść wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia wyraźnie wskazuje, że w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia K. J. w istocie domagał się przeprowadzenia merytorycznej weryfikacji decyzji, czyli rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] 2003 r., a tego rodzaju działanie byłoby w sposób oczywisty sprzeczne z opisanymi wyżej i wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zasadami wydawania zaświadczeń. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za prawidłowe stanowisko organów Policji, że posiadana przez te organy dokumentacja nie dawała żadnych podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Przeciwnie, rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2003 r. nr [...] był już przedmiotem badania pod kątem przesłanek nieważnościowych i decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2012 r. odmówiono stwierdzenia nieważności tego rozkazu personalnego. Podobne stanowisko zajął Komendant Główny Policji w decyzji z dnia [...] 2012 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 10/13, oddalił skargę K. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] 2012 r. W świetle tych okoliczności organy Policji obu instancji zasadnie przyjęły, że żądanie zawarte we wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia nie znajdowało żadnego potwierdzenia w prowadzonych przez organy Policji ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu tych organów, a ponadto było sprzeczne z ostateczną decyzją administracyjna i prawomocnym wyrokiem sądowym. W takiej sytuacji prawidłowym było wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Skarżący niezasadnie zarzucił organom Policji wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu, z akt sprawy wynika, że organy zbadały wszystkie istotne okoliczności. Ponadto sama treść wniosku o wydanie zaświadczenia wskazywała, że skarżący domaga się oceny prawidłowości decyzji, co nie mieści się w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia. Ponadto tego rodzaju postępowanie nie jest zwykłym postępowaniem administracyjnym, w którym organy wprost stosują np. art. 10 kpa. Dlatego skarżący niezasadnie zarzucił pozbawienie go czynnego udziału w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że organy załatwiające wniosek skarżącego nie dysponowały danymi pozwalającymi na wydanie skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści, co dawało podstawę do wydania postanowienia o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zatem brak jest podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Dlatego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.