III SA/Kr 225/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z [...] 2016 r. Wójt Gminy uchylił wydaną przez siebie ostateczną decyzję z [...] 2016 r. nr [...], w zakresie w jakim przyznawała skarżącemu M. K. prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze, jedyne dziecko w rodzinie – E. K. od 1 listopada 2016 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że uchyloną decyzją przyznano skarżącemu świadczenie wychowawcze od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Tymczasem z ustaleń organu wynikało, że żona skarżącego wróciła do pracy 1 września 2016 r., po zakończonym urlopie wychowawczym. Po ponownym przeliczeniu, miesięczny dochód rodziny wynosił zatem 3 575,06 zł, tj. na jedną osobę 1 191,69 zł i tym samym przekroczył kryterium ustawowe (800 zł) o 391,69 zł. W związku z tym świadczenie wychowawcze nie przysługiwało. W odwołaniu skarżący podniósł, że jego żona powróciła do pracy na cały etat jedynie na dwa miesiące, tj. wrzesień i październik 2016 r., natomiast od listopada 2016 r. do końca sierpnia 2017 r. miała być zatrudniona na pół etatu. Z tego też powodu spadły dochody całej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28 grudnia 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazania daty uchylenia decyzji z [...] 2016 r. i w tym zakresie poprzestało jedynie na orzeczeniu o uchyleniu decyzji z dnia [...] 2016 r. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że fakt zakończenia urlopu wychowawczego i powrót żony skarżącego do pracy z dniem 1 września 2016 r. – na stanowisko nauczyciela w ZSO, stanowił podstawę do dokonania ponownej weryfikacji dochodu rodziny skarżącego. Przedłożone do akt sprawy zaświadczenie wystawione przez ZSO w dniu 2 listopada 2016 r. wskazywało, że żona skarżącego została zatrudniona na stanowisku nauczycielki od 1 września 2016 r. na czas nieokreślony, natomiast od 1 listopada 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. został jej jedynie obniżony wymiar etatu do 9/18 godzin tygodniowo w związku ze sprawowaniem opieki nad córką. Biorąc po uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidło ustalił dochód rodziny skarżącego zaliczając kwotę 3 247,20 zł stanowiącą dochód jego żony za październik 2016 r. oraz kwotę 327,86 zł – dochód z gospodarstwa rolnego. Kolegium jednocześnie wskazało, że organ I instancji niewłaściwe wskazał w sentencji decyzji datę uchylenia decyzji tj. 1 listopada 2016 r. Kolegium powołało się na poglądy sądów administracyjnych wskazujące, że w decyzjach o charakterze konstytutywnym (a taką była decyzja wydana w trybie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - Dz. U. poz. 195 z późn. zm.) nie można było określać daty uchylenia (uchylanej) decyzji. Taką datę można było natomiast ustalać w decyzjach dotyczących świadczeń nienależnych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez nieuwzględnienie faktu, że wskutek obniżenia wymiaru pracy jego żony do ½ etatu, dochód rodziny wynosił obecnie 1 937,46 zł, tj. 645,82 zł na osobę. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wyliczyło dokładnie w jaki sposób zostały ustalone dochody skarżącego i jego żony przy weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, przy czym nie oznacza to, że zarzuty skarżącego w całości zostały uznane za zasadne. Sąd z urzędu wziął pod uwagę wady zaskarżonych decyzji niezależnie od argumentacji zawartej w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie Sąd zaznacza, że decyzje organów obu instancji w części zawierającej uzasadnienie są sformułowane w sposób niezrozumiały. W praktyce cytują jedynie przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci mające pośredni związek ze sprawą. Celem "uzasadnienia prawnego" w decyzji nie jest jednak wymienianie i cytowanie wszystkich przepisów (lub znacznej ich części), które organ stosuje lub powinien stosować, ale wskazanie przede wszystkim tych regulacji, które stanowią bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia (tu: sposobu ponownego obliczenia dochodu rodziny). Zbyt obszerne uzasadnienia prawne mogą bowiem być tak nieczytelne dla adresata decyzji, że nie jest on w stanie zrozumieć, co w istocie jest podstawą działania organu administracyjnego. Jedne z zasad postępowania administracyjnego regulują art. 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej k.p.a.. Zgodnie z powołanym art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z kolei, zgodnie z ww. art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z zasadami tymi łączy się tzw. zasada przekonywania, o której mowa w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W ocenie Sądu organy obu instancji właściwie nie wyjaśniły skarżącemu w uzasadnieniu decyzji dlaczego przy obliczaniu dochodu rodziny uwzględniły wyłącznie dochód żony za październik 2016 r. Ten właśnie element sprawy był przedmiotem sporu tj. czy do obliczenia dochodu rodziny dla świadczenia wychowawczego za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. należało wziąć pod uwagę "nowe" dochody żony z października 2016 r. (wyższe, bo wówczas była ona zatrudniona na cały etat) czy niższe począwszy od listopada 2016 r. (z zatrudnienia na ½ etatu). Spór ten "rozstrzyga" brzmienie art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Stanowi on, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W sprawie skarżącego – podstawą obliczania prawa do świadczenia były dochody z 2014 r. Do roku tego należało zastosować przepisy "o utracie i uzyskaniu dochodu". Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 1 kwietnia 2016 r do 30 września 2016 r. rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Żona skarżącego powróciła do pracy od 1 września 2016 r., a więc jej dochody jedynie za październik 2016 r. (tj. następujący miesiąc po miesiącu, kiedy nastąpiło uzyskanie dochodu) należało uwzględnić w wyliczeniu dochodu rodziny zgodnie z ww. art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zasadniczo więc organy obu instancji (choć tłumaczyły to w sposób zawikłany) miały rację. Sąd zdaje sobie sprawę, że realnie dochody rodziny spadły po zmniejszeniu wymiaru etatu żony skarżącego, ale ustawa nie pozwala na uwzględnienie tego faktu w wyliczeniach dochodów do świadczenia za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Nie miało przy tym znaczenia, czy zmniejszenie wymiaru zatrudnienia począwszy od listopada 2016 r. miało związek z realną potrzebą sprawowania opieki nad 2 letnią córką (urodzoną 26 października 2014 r.) czy też związane było dążeniem do "dopasowania" dochodu rodziny do warunków uzyskania prawa do świadczeń wychowawczych. Sąd nie wyklucza, że dojeżdżanie w warunkach zimowych do miejsca pracy (T) z miejscowości (G) wymusiło zmniejszenie wymiaru zatrudnienia aby umożliwić opiekę nad córką. Ustawodawca takich okoliczności nie pozwolił uwzględnić w rozliczeniu dochodu rodziny. Faktycznie zmniejszone dochody rodziny za 2016 r. będą mogły zostać dopiero uwzględnione przy obliczaniu prawa do świadczeń za okresy następne. Jednakże Sąd uchylił zaskarżone decyzje ponieważ nie ma pewności, czy w sposób właściwy został obliczony dochód rodziny. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dochód oblicza się w oparciu o przepisy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.) dochody oblicza się jako: przychody "(...) pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne". Z akt i uzasadnień obu decyzji wynika, że do wyliczeń przyjęto "dochody netto" żony skarżącego na podstawie zaświadczenia zakładu pracy (k. 21 akt administracyjnych). Nie wiadomo natomiast, co właściwie oznacza (jak została obliczona) ta kwota. Sąd może się domyślać, że najprawdopodobniej jest to tzw. kwota otrzymywana "na rękę" tj. wartość przychodów po potrąceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne oraz pobranej zaliczki na podatek dochodowy. Zgodnie natomiast z ww. art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wartość otrzymywanej wypłaty "na rękę" z tytułu zatrudnienia ze stosunku pracy należy dodatkowo pomniejszyć o podatkowe koszty uzyskania przychodu (wartość ta ma znaczenie jedynie przy obliczaniu podstawy opodatkowania i naliczania składek, ale nie pomniejsza wypłaty), co oznacza odjęcie zryczałtowanych kosztów ze stosunku pracy przewidzianych w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 2032 z późn. zm.). W praktyce będzie to miesięcznie kwota 111,25 zł (z jednego stosunku pracy w miejscowości gdzie znajduje się zakład pracy) lub 139,06 zł (w przypadku gdy miejsce stałego lub czasowego zamieszkania podatnika jest położone poza miejscowością, w której znajduje się zakład pracy, a podatnik nie uzyskuje dodatku za rozłąkę). Sąd zwraca przy tym uwagę, że skarżący (o ile zostanie potwierdzona informacja o miejscu zamieszkania w G, a zatrudnieniu w T) będzie miał prawo do żądania uwzględnienia jako kosztów uzyskania przychodu wynagrodzenia żony za październik 2016 r. w wysokości 139,06 zł – niezależnie od tego, czy takich potraceń (zwiększonych) dokonał zakład pracy. Tego typu koszty przysługują z mocy prawa i faktyczne działania zakładu pracy nie mogą tego prawa pozbawić. Dodatkowo, przy obliczeniach kosztów uzyskania przychodu należy uwzględnić art. 22 ust. 11 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, stanowiący, że jeżeli roczne koszty uzyskania przychodów, o których mowa w art. 22 ust. 2, są niższe od wydatków na dojazd do zakładu lub zakładów pracy środkami transportu autobusowego, kolejowego, promowego lub komunikacji miejskiej, w rocznym rozliczeniu podatku koszty te mogą być przyjęte przez pracownika w wysokości wydatków faktycznie poniesionych, udokumentowanych wyłącznie imiennymi biletami okresowymi. W przypadku żony skarżącego, ponieważ brany będzie pod uwagę wyłącznie dochód za październik 2016 r., istnieje możliwość pomniejszenia przychodów z tytułu wynagrodzenia za październik o koszt miesięcznego, imiennego biletu na dojazd do zakładu pracy środkami transportu autobusowego (w tym też busami, o ile takie bilety zostały wystawione), kolejowego, lub komunikacji miejskiej. Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak i zasada pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. wymagają nie tylko wskazania w uzasadnieniu decyzji poszczególnych składników dochodu, ale i wskazania dlaczego i z jakich powodów, w świetle jakich przepisów, ulegają one wliczeniu. Nadto wymagają przedstawienia działań matematycznych, w wyniku których organ ustala wynik końcowy w postaci kwoty dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 lutego 2017 r., III SA/Kr 1480/16, orzeczenie dostępne na stronie:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ponownym postępowaniu organy ustalą składniki wynagrodzenia żony skarżącego za październik 2016 r, (przechód, koszty uzyskania przychodu, składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz faktycznie potrącona zaliczka na podatek dochodowy od wypłaty wynagrodzenia za październik 2016 r.) w oparciu o precyzyjniejsze zaświadczenie zakładu pracy oraz wyjaśnienia skarżącego (o ile domagać się będzie odliczenia zwiększonych kosztów uzyskania przychodu niż te, potracone przez zakład pracy) i obliczą, czy miesięczny dochód rodziny uprawnia do świadczenia wychowawczego i czy daje podstawę do uchylenia wcześniejszej decyzji [...] z [...] 2016 r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.