III SA/Kr 234/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego skargę oddala Decyzją [...] z dnia 27 listopada 2018 r. Burmistrz Miasta K odmówił przyznania E. C. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na J. P. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji stwierdził, iż w tej sprawie nie został spełniony podstawowy warunek aby przyznać specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż na E. C. nie ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznanie ww. świadczenia rodzinnego zostało uzależnione od "spełniania wymogu obowiązku alimentacyjnego’’. Na powyższą decyzję E. C. złożyła odwołanie. Wskazała, iż od trzech lat opiekuje się całkowicie niepełnosprawną ciocią mającą 88 lat, która jest jej najbliższą rodziną. Odwołująca podniosła, iż trzy lata temu J. P. złamała nogę w biodrze i od tego czasu opiekuje się nią. Przez dwa lata radziła sobie lecz obecnie potrzeby są coraz większe i "na wszystko brakuje’’. Odwołująca podniosła, iż nie pracuje, ponieważ opiekuje się ciocią, jej mąż jest po wypadku i także nie pracuje. Emerytura J. P. wynosi 1300 zł plus dodatek pielęgnacyjny. Ze środków tych wszyscy się utrzymują. Odwołująca opisała wydatki związane z pielęgnacją J. P. oraz jej rozkład dnia. E. C. podniosła także, iż wcześniej opiekowała się ojcem i wujkiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 stycznia 2019 r., znak: [...] utrzymało decyzję I instancji w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl tego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 kro obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Wnioskodawca – E. C. jest bratanicą J. P., a więc nie jest krewną w linii prostej. W związku z tym nie jest osobą uprawnioną do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium wyjaśniło też, że decyzja w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest decyzją uznaniową lecz związaną, co oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Zgodnie z art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że ustawodawca nie zdecydował się na zamieszczenie w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych wyżej przepisach, nie pozostawił tym samym organom prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego E. C. wniosła skargę, w której podniosła, iż jej przypadek jest przypadkiem szczególnym. Od trzech lat opiekuje się ona siostrą jej nieżyjącego ojca, która jest wdową, ma 89 lat, złamała nogę w biodrze i od tego czasu potrzebuje stałej opieki. W dalszej części skargi E. C. opisała swoją ciężką sytuację materialną. Skarżąca wskazała, iż wie, że nie jest krewną J. P. w linii prostej, zwróciła się jednak o potraktowanie jej sprawy jako szczególnego przypadku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ppsa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę na podstawie art. 151 ppsa. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W działaniu organu II instancji utrzymującego decyzję organu I instancji Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania do jego oceny powołanych i wyjaśnionych przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu była w nin. sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 stycznia 2019 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta K z dnia [...] 2018 r. o odmowie przyznania E. C. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na ciocię. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego było uznanie przez organy, że w nin. sprawie nie został spełniony podstawowy warunek wynikający z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem ‘’Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 oraz z 2018 r. poz. 950) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji’’. Przepis art. 128 k.r.o. statuuje natomiast, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Powyższe przepisy określają przesłanki warunkujące nabycie prawa do świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jedną z nich jest przesłanka podmiotowa, wyznaczająca krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia poprzez odesłanie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulujących obowiązek alimentacyjny. Artykuł 23 tego Kodeksu ustanawia obowiązek małżonków do wzajemnej pomocy oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli, a ponadto, obowiązki alimentacyjne obciążają także krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 kro), przy czym obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 kro). Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem innych osób aniżeli małżonkowie oraz krewni - w linii prostej (niezależnie od stopnia pokrewieństwa, tj. rodzice, dzieci, wnuki, prawnuki, dziadkowie, pradziadkowie) lub w linii bocznej (do II stopnia, tj. rodzeństwo). W szczególności obowiązek alimentacyjny nie ciąży na dalszych krewnych. Powyższe oznacza, że literalnie odczytując art. 16a ust. 1 ustawy w związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, osobie opiekującej się niepełnosprawną ciocią, specjalny zasiłek opiekuńczy nie może być przyznany, gdyż obowiązek alimentacyjny na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do którego odsyła ww. przepis ustawy, nie ciąży na takiej osobie. Dla rozstrzygnięcia istoty niniejszej sprawy decydująca zatem pozostawała kwestia pokrewieństwa pomiędzy wnioskodawczynią a osobą na którą świadczenie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego miało być przyznane. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni E. C. jest bratanicą J. P., a więc nie jest ona krewną w linii prostej. W związku z powyższym zasadnym było wydanie decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Okoliczność tą w sposób prawidłowy ocenił zarówno organ I, jak i II instancji. Jak trafnie podkreślił również organ II Instancji decyzja w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest decyzją uznaniową lecz związaną, co oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Zgodnie bowiem z art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Ustawodawca nie zdecydował się na zamieszczenie w ustawie przepisu dającego organom administracji publicznej czy też sądom administracyjnym możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych przepisach. Ustawodawca nie pozostawił tym samym organom prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego. Powyższe stanowisko zostało poparte orzecznictwem NSA. W wyroku z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 586/17 NSA powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, ONSAiWSA 2014/3/36, OSP 2014/12/113, LEX nr 1404019), odnoszącej się do kwestii nabycia świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. NSA stwierdził, że z uwagi na tożsamość przesłanki - określonej zarówno w art. 17 ust. 1, jak i w art. 16a ust. 1 ustawy - warunkującej prawo do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, należy przyjąć, że wyrażony w uchwale pogląd prawny wedle którego ‘’świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym’’ winien być stosowany również przy wykładni przepisów określających krąg osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stwierdził, że nie można zatem wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Zatem, zdaniem NSA, ‘’fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną bez istnienia pomiędzy opiekunem a osobą niepełnosprawną obowiązku alimentacyjnego określonego przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nie może prowadzić do przyjęcia, iż na gruncie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje’’. Skarżąca spełnia kryterium dochodowe ustalone w art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ale warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie z art. 16a ust. 1 i ust. 2 ustawy jest zarówno spełnienie określonego kryterium dochodowego, jak i przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, której to przesłanki skarżąca nie spełnia. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.