III SA/Kr 252/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Dorota Dąbek Sędziowie NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy postanawia zawiesić postępowanie sądowe. Zaskarżoną decyzją z dnia 31 grudnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm., zwanej dalej Prawem o ruchu drogowym), art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) oraz § 2 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2004 r. Nr 24 poz. 215) oraz art. 104 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji – Prezydent Miasta - decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...], odmówił K. S. zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 5 ust. 6 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, art. 114 ust. 1 pkt 2 litera b Prawa o ruchu drogowym, § 2, § 5, § 7 i §11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 24, poz. 215 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji organ I wskazał, że na wniosek Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta z 12 lutego 2008 r. prowadzone było postępowanie administracyjne dotyczące zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu – K. S. - które zakończyło się decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2008 r., znak: [...] o zatrzymaniu w/w prawa jazdy kategorii B na okres do czasu stwierdzenia ustania przyczyn zatrzymania. Następnie w dniu 10 lutego 2010 r. Wydział Ewidencji Pojazdów i Kierowców otrzymał wniosek Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta z 3 lutego 2010 r. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu K. S., w związku z ustaniem przyczyny warunkującej zatrzymanie prawa jazdy, gdyż K. S. zarejestrował się w Grodzkim Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Tym samym spełnione zostały wymogi przewidziane przepisami, które umożliwiają w/w ubieganie się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy (z art. 5 ust. 6 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Po otrzymaniu wniosku o zwrot prawa jazdy, pismem z 16 lutego 2010 r. K. S. został poinformowany, że decyzja o zwrocie prawa jazdy zostanie wydana po uzyskaniu przez niego pozytywnego wyniku egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami, ponieważ zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 litera b Prawa o ruchu drogowym - osoba, która była pozbawiona prawa jazdy na okres przekraczający jeden rok, podlega kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. W niniejszej sprawie, organ I instancji ustalił na podstawie akt ewidencyjnych kierowcy, że K. S. był pozbawiony prawa jazdy od 23 kwietnia 2008 r. do 3 lutego 2010 r., a więc niewątpliwie na okres przekraczający 1 rok. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, organ I instancji stanął na stanowisku, że zwrot zatrzymanego prawa jazdy K. S. może nastąpić po uzyskaniu przez niego pozytywnego wyniku kontrolnego egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami kategorii B. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. S. podnosząc, że od lat pracował jako kierowca i z tego się utrzymywał. Od dłuższego czasu pozostaje bez pracy mimo, że usilnie jej szuka. Jest zarejestrowany w urzędzie pracy. Podniósł nadto, że w jego wieku ciężko jest znaleźć pracę oraz że nie rozumie dlaczego prawo jazdy zostało mu zabrane. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy wskazało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 lit b Prawa o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia do kierowania tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok. Przepis ten dotyczy prawnych form pozbawienia prawa jazdy, w szczególności zaś chodzi o zakaz orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu, czy też ostateczną decyzją administracyjną. Jeżeli prawne pozbawienie prawa jazdy nastąpiło na okres dłuższy niż 1 rok, wówczas po wykonaniu kary, chcąc odebrać prawo jazdy, zainteresowana osoba musi poddać się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje, i to zarówno w zakresie teorii, jak i praktyki. "Niewątpliwie tak długi okres przerwy w prowadzeniu pojazdu mechanicznego uzasadnia potrzebę sprawdzenia kwalifikacji kierowcy"(por. wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA 652/99, LEX nr 46289). W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z 31 grudnia 2010 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. S. Podniósł w jej treści, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną podano art. 114 ust. 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Zwrócił uwagę, że przepis ten w części końcowej mówi o "pozbawieniu" prawa jazdy, co odnosi się do faktycznego posiadania dokumentu, jakim jest prawo jazdy. Skarżący wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 maja 2008 r. publik. w ONSA i WSA 2009/5/94), w którym stwierdzono, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlegają osoby, którym zatrzymano prawo jazdy i faktyczny okres nieposiadania uprawnień (z tytułu zatrzymania prawa jazdy) przekroczył rok czasu – niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy. Z uwagi na to wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Organy w rozpatrywanej sprawie wydały rozstrzygnięcia na podstawie art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 2009 r. Nr 1, poz. 7 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Przepis ten stanowił, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, że zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika, gdy dłużnik umożliwi przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego, złoży oświadczenie majątkowe, zarejestruje się jako bezrobotny albo poszukujący pracy, podejmie pracę albo inną formę aktywizacji zawodowej zaproponowaną przez powiatowy urząd pracy. Wskazać należy, że do 1 października 2008 r. obowiązywał art. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt P 46/07 (Dz. U. z 2009 r. Nr 159, poz. 1261) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 5 z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 792 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej) jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej Konstytucji RP). W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jego orzeczenie dotyczy art. 5 o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, która obowiązywała do 1 października 2008 r. i została uchylona na mocy art. 47 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Trybunał Konstytucyjny na marginesie zauważył jednakże, że obowiązująca ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów mieści w art. 5 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 i 6 unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 kwestionowanej i nieobowiązującej już ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W związku z powyższym rozważenia wymagało, czy sąd administracyjny uprawniony jest do kontroli konstytucyjności ustawy. Wskazać należy, że znane są Sądowi poglądy o możliwości odmowy zastosowania przepisu ustawy i bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy administracyjne. Za taką dopuszczalnością wypowiedziały się między innymi: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1217/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawach o sygn. akt II SA/Rz 281/10 i II SA/Rz 374/11, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1203/10. Także pogląd o dopuszczalności odmowy przez sąd administracyjny zastosowania przepisu ustawy ad casum został zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00 z glosą aprobującą L. Leszczyńskiego (Orzecznictwo Sądów Polskich nr 5 z 2001 r., poz. 82). Na taką możliwość wskazują też R. Hauser i J. Trzciński w: "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Warszawa 2010, s. 28 i następne. Istnieją też poglądy, że stwierdzenie niezgodności przepisu ustawowego z Konstytucją należy do wyłącznych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, a mający wątpliwości w procesie orzekania w tym przedmiocie sąd administracyjny, stwierdzając, że nie da się pogodzić wykładni tego przepisu z normą konstytucyjną, nie jest władny odmówić jego zastosowania, będąc zobligowanym do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2008 r., sygn. akt I FSK 442/07; LEX nr 465759). Pogląd, że w razie wątpliwości co do konstytucyjności ustawy, która miałaby stanowić podstawę rozstrzygnięcia, sądom pozostawia się jedynie drogę pytania prawnego jest reprezentowany w doktrynie, między innymi przez A. Zolla (zob. A. Zoll, "Trybunał Konstytucyjny i Sąd Najwyższy" w: "Trybunał Konstytucyjny. Księga XV – lecia", red. F. Rymarz, A. Jankiewicz, Warszawa 2001) jak i A. Mączyńskiego w: "Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy", Państwo i Prawo 2000 nr 5, s. 5). Sąd w niniejszej sprawie nie podziela poglądów o możliwości odmowy zastosowania przepisu ustawowego i bezpośredniego zastosowania Konstytucji. Podnieść bowiem należy, że zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją. W ocenie Sądu nie zasługuje na aprobatę argument o możliwości odmowy zastosowania przez sąd administracyjny obowiązującego przepisu ustawowego, wyprowadzany z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wyrażającym zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji, 8 ust. 1, określającym Konstytucję jako najwyższe prawo Rzeczypospolitej, czy z art. 178 Konstytucji RP, przewidującym podległość sędziów Konstytucji i ustawom. Podzielić bowiem w tej mierze należy argumentację A. Mączyńskiego, że uzasadnione jest przyjęcie, że nakaz bezpośredniego stosowania Konstytucji, o którym mowa w art. 8 ust. 2 dotyczy stosowania wyrażonych w umowie międzynarodowej i Konstytucji norm bez pośrednictwa ustawy, bez ich przekształcenia w normy ustawowe. Chodzi o to, że normy konstytucyjne mają być stosowane przez powołane do tego organy niezależnie od obowiązywania powtarzających ich treść przepisów ustawy. Ustrojodawca ustanawiając zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji uznał za konieczne podkreślić, że nie ma ona charakteru absolutnego. Od bezpośredniej stosowalności przepisu Konstytucji odróżnić należy kwestię rozstrzygnięcia niezgodności między przepisem konstytucyjnym a przepisem ustawowym. Taka konieczność rozróżnienia znajduje potwierdzenie w treści art. 91 Konstytucji RP (kwestia relacji pomiędzy ratyfikowaną umową międzynarodową a ustawą). Natomiast jeśli chodzi o relację między Konstytucją i ustawą, to podkreślić z całą stanowczością należy, że w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP uregulowana została tylko kwestia bezpośredniego stosowania Konstytucji. Przepis ten nie wypowiada się więc na temat sytuacji niezgodności treści przepisu konstytucyjnego i przepisu ustawowego. Jedynymi takimi przepisami, gdzie o tym jest mowa, to przepisy regulujące działalność Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w rozdziale VIII Konstytucji RP (art. 188 i następne Konstytucji RP). Uprawnień takich nie da się także wyprowadzić z art. 178 Konstytucji RP. Skoro w przepisie tym jest mowa, że sędzia podlega ustawie, to nie może odmówić jej zastosowania, co nie oznacza, że nie może oceniać zgodności ustawy z Konstytucją. Sąd nie jest władny rozstrzygać o kolizji treści ustawy z Konstytucją, ale może stwierdzić jej istnienie, a w konsekwencji po jej stwierdzeniu przedstawić pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego (por. A. Mączyński w: "Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy", Państwo i Prawo 2000 nr 5, s. 5). Zauważyć, co istotne, należy również, że upoważnienie sądów do odmowy stosowania przepisów, które według danego sądu są niezgodne z Konstytucją RP niesie nie tylko niebezpieczeństwo powstania rozbieżności między stanowiskiem zajmowanym przez sądy i przez Trybunał Konstytucyjny, ale podważa także fundament państwa prawnego, zasady podziału i równowagi władzy. Słusznie stwierdza też B. Nita, że nie ma normy kompetencyjnej upoważniającej sądy do sprawowania kontroli konstytucyjności. Polski system kontroli konstytucyjności zakłada zcentralizowanie rozstrzygnięć w przedmiocie ochrony Konstytucji w gestii specjalnego organu – sądu konstytucyjnego – którym jest Trybunał Konstytucyjny. (B. Nita w: "Bezpośrednie stosowanie konstytucji a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa", Państwo i Prawo 2002, nr 9, s. 36). Także Sąd w tej sprawie uważa, że nie ma kompetencji do niezastosowania przepisu ustawy stwierdzając nawet jej niezgodność z Konstytucją, gdyż rozstrzygnięcie tej kolizji należy wyłącznie do Trybunału Konstytucyjnego. Nie można bowiem tracić również z pola widzenia, że w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego derogowana zostaje norma prawna wysłowiona w przepisie ustawy. Sąd natomiast nie może tego spowodować. Twierdzenie, że sąd może odmówić zastosowania przepisu ustawy, która zachowuje moc obowiązującą, jest nie do zaakceptowania. Wreszcie nawet, gdy sąd odmówi zastosowania przepisów ustawy, to uczyni to w danej sprawie, w innej natomiast mogą być one stosowane, nie tylko przez sądy ale i przez organy, gdyż nadal istnieją w źródłach prawa. Z urzędu jednak wiadomo, że w dniu 22 listopada 2010 r. do Kancelarii Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Prokuratora Generalnego o stwierdzenie, że art. 5 ust. 3, art. 5 ust. 5 i ust. 6 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, są niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sprawie nadano sygnaturę K 23/10 i nie została jeszcze wyznaczona na rozprawę. W związku z powyższym Sąd nie skierował pytania prawnego mając na względzie treść art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie wskazanej sprawy przez Trybunał Konstytucyjny stwarza możliwość usunięcia ze źródeł prawa niekonstytucyjnego przepisu ustawy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, zatem że z uwagi na treść podjętego rozstrzygnięcia, jego podstawę prawną i zarzuty wobec zaskarżonej decyzji, postępowanie należy zawiesić. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji postanowienia.