III SA/Kr 262/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokat A. C. – D. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 grudnia 2010 r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2010 r., znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego S. O. choroby zawodowej - obustronnego, trwałego, odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowatego, czuciowo-nerwowego, spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz - wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W wyniku przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego ustalono, że skarżący w latach 1979 - 2007 pracował na stanowiskach kontrolera złomu, wsadowego, operatora urządzeń przygotowywania wsadu, koksowniczego drzwiowego oraz operatora taśm i urządzeń sortowni koksu. Skarżący przepracował 28 lat w warunkach ekspozycji zawodowej na hałas, w latach 1979 do 1996 pracował w narażeniu na ponadnormatywny hałas. Skarżący był badany w Ośrodku Medycyny Pracy, który w dniu [...] 2008 r. wydał orzeczenie lekarskie NR [...] o "braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – zawodowego, obustronnego, trwałego ubytku słuchu, typu ślimakowego, spowodowanego hałasem. Ośrodek w uzasadnieniu podał, iż u pacjenta wykonana diagnostyka audiologiczna (badania audiometrii impedancyjnej, badania otoemisji akustycznej) wykazała ślimakową lokalizację niedosłuchu, a stwierdzone podwyższenie progu słuchu w audiometrii tonalnej, obliczone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1,2 i 3 kHz wynosi dla UP= 38 dB, UL= 43 dB. Zatem ubytek słuchu dla obu uszu nie spełnia kryteriów do rozpoznania choroby zawodowej, gdyż zgodnie z wówczas obowiązującym wykazem chorób zawodowych, tylko obustronny ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, może być uznany za chorobę zawodową. Skarżący nie zgodził się z orzeczeniem Ośrodka Medycyny Pracy. W konsekwencji Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w dniu [...] 2008 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - zawodowego obustronnego trwałego odbiorczego ubytku typu ślimakowego spowodowanego hałasem. Przeprowadzone w Instytucie badania audiometrii tonalnej u skarżącego wykazały niedosłuch odbiorczy obustronny z płaskim przebiegiem krzywych progowych, a średnie ubytki słuchu dla częstotliwości 1,2 i 3 kHz wyniosły dla UP-37dB, UI-47dB. Diagnostyka audiologiczna wykazała niedosłuch odbiorczy o lokalizacji ślimakowej. Wobec powyższego nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, gdyż stwierdzony niedosłuch nie spełniał kryterium wielkości ubytku słuchu wynoszącego co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Powiatowy Inspektor Sanitarny w dniu [...] 2009 r. wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - obustronnego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. W trakcie postępowania odwoławczego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 orzekł, że zarówno § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z faktem, że dnia 3 lipca 2009 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 105 poz. 869) Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się pismem z dnia 31 lipca 2009 r. do Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego o weryfikację wydanych orzeczeń w sprawie choroby zawodowej skarżącego. Ośrodek Medycyny Pracy wydał w dniu [...] 2009 r. opinię, iż zmiany w ww. wykazie chorób zawodowych dotyczące określenia patologii w obrębie narządu słuchu nie mają wpływu na merytoryczną treść orzeczenia nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu u skarżącego. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w piśmie z dnia 11 stycznia 2010 r. przysłał zweryfikowane orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. Stwierdzono, iż wprowadzone zmiany w przepisach prawa nie mają wpływu na merytoryczną treść orzeczenia. Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w zgodzie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa. Powiatowy Inspektor Sanitarny prowadząc ponownie postępowanie, zwrócił się do Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia środowiskowego z prośbą o weryfikację wydanych orzeczeń w sprawie choroby zawodowej skarżącego. Obydwie jednostki podtrzymały swoje wcześniejsze stanowisko. Biorąc powyższe za podstawę orzeczenia, Powiatowy Inspektor Sanitarny w dniu [...] 2010 r. wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej - obustronnego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego, spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznej 1, 2 i 3 khz - wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w chorób zawodowych. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w konsekwencji czego Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z 22 grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w pełni podzielając zawarte tam stanowisko. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że sam fakt pracy w narażeniu na czynnik potencjalnie szkodliwy, przy braku objawów klinicznych choroby figurującej w wykazie chorób zawodowych, nie daje podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Podkreślono też, że organ nie jest uprawniony do podważania ustalonych przez lekarzy rozpoznań klinicznych. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący podniósł, iż nigdy nie był poddany badaniu w zakresie "obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego". Był badany tylko w zakresie "obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego", i na tej podstawie zostały wydane decyzje naruszające interes prawny skarżącego. W dalszej kolejności skarżący zarzucił decyzji niezgodność z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie chorób zawodowych, brak weryfikacji orzeczenia nr [...], wydanie decyzji w oparciu o nieaktualne i niekompletne badania, wydane w trybie niezgodnym z aktualnym wykazem chorób zawodowych, oraz w oparciu o niekompletne, wzajemnie sprzeczne badania "lub czuciowo-nerwowego". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Obowiązkiem organów administracji w przedmiotowym postępowaniu było ustalenie trzech elementów, a mianowicie: czy rozpoznana choroba jest chorobą wymienioną w wykazie chorób zawodowych, czy u skarżącego wystąpiło to schorzenie albo jego następstwa oraz czy bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem można stwierdzić, ze choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W powyższym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione muszą być zgodnie z przepisami prawa procesowego. Po myśli art. 7 k.p.a., wyrażającego między innymi zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu, stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach prawem przewidzianej swobody. Stosownie do art. 80 k.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, czemu należy dać stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a). Przy czym, według art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności, dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, w tym także dokumenty medyczne i inne dostarczone przez stronę. Zgodnie z art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.) dodanym ustawą z dnia 22 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 825), która weszła w życie 3 lipca 2009 r., za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Nadto należy zauważyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Takie stanowisko zostało przedstawione m.in. w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. i zachowuje ono nadal aktualność (sygn. OPS 3/02, publ. ONSA 2003/1/4) Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej w istocie nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenie lekarskie jest bowiem jedynym wiarygodnym środkiem dowodowym służącym stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Tym samym związanie organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest tożsame z bezkrytyczną akceptacją informacji zawartych w orzeczeniu. Organ winien bowiem ocenić orzeczenie jako dowód w postępowaniu z zachowaniem kanonów wyznaczonych przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/GL 752/09, Lex nr 599626). W dniu 3 lipca 2009 r. weszło w życie, wydane na podstawie art. 237 K.p. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). W myśl § 11 ust. 1 tego rozporządzenia, z zastrzeżeniem ust. 2, do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Dlatego też w niniejszej sprawie za skuteczne należy uznać czynności dokonane przez organ przed dniem 3 lipca 2009 r. W obecnym brzmieniu wykazu stanowiącego załącznik do ww. rozporządzenia, w punkcie 21 wymieniony jest obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz", natomiast w poprzednio obowiązującym brzmieniu wykazu (załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych tych sprawach - Dz.U. Nr 132, poz. 1115) w punkcie 21 wymieniony był "obustronny ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz." Stosownie do § 8 ust. 1 obowiązującego obecnie rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Przy czym, jak wynika z § 5 ust. 1-3 rozporządzenia, właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w ustawie o służbie medycyny pracy, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych l lub II stopnia, wskazanych w tym przepisie. Jeżeli zaś przed wydaniem decyzji organ stwierdziłby, że zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający powinien zażądać uzupełnienia wydanego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację. W niniejszej sprawie poza sporem pozostawała kwestia istnienia narażenia na czynniki szkodliwe. Spornym było natomiast istnienie schorzenia figurującego w wykazie chorób zawodowych. Jednocześnie zarzuty skarżącego sprowadzały się głównie do tego, iż w chwili gdy poddawany był pierwszym badaniom obowiązywał poprzedni wykaz, natomiast obecnie obowiązuje nowy, w którym w opisie choroby zawodowej dodano sformułowanie "lub czuciowo-nerwowego", co w ocenie skarżącego miało wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu organy dołożyły wszelkiej staranności celem dokładnego i kompleksowego wyjaśnienia sprawy. Na żadnym z etapów postępowania nie kwestionowano faktu wykonywania przez skarżącego pracy, w warunkach stwarzających możliwość powstania choroby zawodowej wywołanej sposobem wykonywania pracy. Nie mniej jednak nie stwierdzono istnienia schorzenia wymienionego w poz. 21 rozporządzenia o chorobach zawodowych. Skarżący był badany przez właściwe jednostki służby zdrowia I i II szczebla diagnostyczno – orzeczniczego. Były to: Ośrodek Medycyny Pracy ([...] 2008r. orzeczenie lekarskie nr [...]) oraz w Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego ([...] 2008r. orzeczenie lekarskie nr [...]). Ponadto, po dniu wejścia w życie rozporządzenia z dnia 3 lipca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, zweryfikowano powyższe orzeczenia pod kątem nowych regulacji. Ośrodek Medycyny Pracy wydał w dniu [...] 2009 r. opinię, iż zmiany w wykazie chorób zawodowych dotyczącym określenia patologii w obrębie narządu słuchu nie mają wpływu na merytoryczną treść orzeczenia nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu u skarżącego. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego pismem z dnia 11 stycznia 2010 r. przysłał zweryfikowane orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. A zatem jednostki orzecznicze zgodnie stwierdziły brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wymienionej w poz. 21 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Z wydanych w toku postępowania orzeczeń lekarskich jednoznacznie wynika, że stwierdzony u skarżącego ubytek słuchu nie był wystarczająco duży by spełniać kryteria do rozpoznania choroby zawodowej. Ponadto słusznie przyjęto, że zmiany w wykazie chorób zawodowych w poz. 21 aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 2009 r., dotyczące określenia patologii w obrębie narządu słuchu nie mają wpływu na sytuację skarżącego albowiem powodem stwierdzenia braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu skarżącego jest wielkość ubytku słuchu, a w tym zakresie nie wprowadzono żadnych zmian względem rozporządzenia z 2002 r. (co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym). Zdaniem Sądu organy prawidłowo oceniły sporządzone na użytek tego postępowania - orzeczenia lekarskie za jednoznaczne, spójne i wyczerpujące, opierając na nich swoje rozstrzygnięcia o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Ponadto zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na podjęcie przez organy odmiennych rozstrzygnięć, albowiem organ administracji, nie posiada specjalistycznej wiedzy, która niezbędna jest do rozpoznania chorób zawodowych, a wiedzę taką posiadają uprawnione jednostki diagnostyczno-orzecznicze, wydające w tym zakresie stosowne, przewidziane prawem orzeczenia lekarskie. Wydane w sprawie orzeczenia - mające charakter opinii biegłych - wymykają się ocenie merytorycznej, a podlegają jedynie badaniu pod kątem logiki, spójności oraz prawidłowości uzasadnienia (wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 września 2011 roku sygn. akt III SA/Kr 1436/10 orzeczenie dostępne w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie są zasadne zarzuty skarżącego, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieaktualne wyniki badań. Zgodnie z poz. 21 rozporządzenia w sprawie choroby zawodowej, okres w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, w przypadku ubytku słuchu, wynosi 2 lata. Wynika z tego, że u skarżącego, który zakończył pracę zawodową w dniu 15 czerwca 2007 r. badania lekarskie w kierunku choroby zawodowej mogły być wykonane do dnia 15 czerwca 2009 r. Dlatego też do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie mają znaczenia aktualne wyniki badań skarżącego. Konkludując stwierdzić należy, że na podstawie prawidłowej oceny zebranych w sprawie dowodów organ odwoławczy, podobnie jak i organ pierwszej instancji -zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami - poczyniły prawidłowe ustalenia w sprawie i w oparciu o te ustalenia wydały trafne rozstrzygnięcia. Z powyższych względów zarzuty skargi są bezzasadne, co obligowało Sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.