III SA/Kr 267/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 12 grudnia 2017 r. nr XLIX/508/2017 w przedmiocie zamiaru włączenia Miejskiego Przedszkola nr 18 w Nowym Sączu do Zespołu Przedszkoli w Nowym Sączu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miasta Nowego Sącza uchwałą nr XLIX/508/2017 z dnia 12 grudnia 2017 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.) oraz art. 91 ust. 7 i 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, z późn. zm.) w związku z art. 324 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60, z późn. zm.) wszczęła procedurę włączenia Miejskiego Przedszkola nr 18 w Nowym Sączu z siedzibą przy ul. Sucharskiego 56 do Zespołu Przedszkoli w Nowym Sączu z siedzibą przy ul. Paderewskiego 19. Włączenie to ma nastąpić z dniem 1 lipca 2018 r. i w skład Zespołu Przedszkoli w Nowym Sączu po dokonaniu włączenia będą wchodziły: Miejskiej Przedszkole nr 10, Miejskie Przedszkole nr 11 – Specjalne i Miejskie Przedszkole nr 11 w Nowym Sączu. W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta wskazał, że celem włączenia Miejskiego Przedszkola nr 18 do Zespołu Przedszkoli ma na celu wzmocnienie jego zarządzaniem i racjonalizację wydatków oświatowych oraz nie zakłóci realizacji programu dydaktyczno-wychowawczego. Wskazano na pozytywne oceny dotychczasowego funkcjonowania Zespołu Przedszkoli oraz liczbę oddziałów i liczbę dzieci w każdy z łączonych i wchodzącym w skład Zespołu przedszkoli. Wszystkie przedszkola wchodzące w skład Zespołu zachowają swoją odrębność, a w wyniku połączenia nastąpi uzyskanie oszczędności związane z pełnieniem funkcji dyrektora całego Zespołu przez jedną tylko osobę oraz jedną obsługę kadrowo-administracyjną. Włączenie Przedszkola Miejskiego nr 18 do Zespołu Przedszkoli umożliwi racjonalne wykorzystanie bazy i kadry oraz organizację zastępstw i uzupełnianie etatów o roczne oszczędności wyniosą ok. 40 tyś złotych. Proponowane włączenie nie będzie skutkowało zwalnianiem nauczycieli oraz pracowników administracji i obsługi. W dniu 21 grudnia 2017 r. uchwałę tę przekazano organowi nadzoru – Wojewodzie Małopolskiemu, który w dniu 5 marca 2018 r. wniósł skargę domagając się jej unieważnienia. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 91 ust 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, z późn. zm.) poprzez wyrażenie zamiaru włączenia Miejskiego Przedszkola nr 18 w Nowym Sączu z siedzibą w Nowym Sączu przy ul. Sucharskiego 56 do Zespołu Przedszkoli w Nowym Sączu z siedzibą w Nowym Sączu przy ul. Paderewskiego 19. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sieć publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Miasto Nowy Sącz określona została w uchwale nr XXXVIII/377/2017 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 21 marca 2017 r. w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Miasto Nowy Sącz do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, na okres od dnia 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r. W załączniku nr 2 do tej uchwały określono granice obwodów publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Miasto Nowy Sącz. Z załącznika wynika, że ul. Paderewskiego w całości mieści się w obwodzie Szkoły Podstawowej nr 3 im. Jana Kochanowskiego, a ul. Aleja Sucharskiego mieści się w obwodzie Szkoły Podstawowej nr 18 im. Karola Szymanowskiego (numery od 1 do 22 i od 24 do 53) oraz w obwodzie Szkoły Podstawowej nr 20 z Oddziałami Integracyjnymi im. Stefana Kardynała Wyszyńskiego (numer 23 oraz numery od 54 do 66). Siedziba Miejskiego Przedszkola nr 10 oraz Miejskiego Przedszkola nr 11 Specjalnego tworzących Zespół Przedszkoli w Nowym Sączu znajduje się w obwodzie Szkoły Podstawowej nr 3 w Nowym Sączu, a siedziba Miejskiego Przedszkola nr 18 w obwodzie Szkoły Podstawowej nr 20 w Nowym Sączu. W ocenie Wojewody Małopolskiego art. 91 Prawa oświatowego reguluje zasady tworzenia zespołów szkół i placówek wskazując, że łączyć w zespól można wyłącznie szkoły i placówki różnych typów. Odmiennie uregulowana została zasada łączenia w zespoły przedszkoli, co do których dopuszcza się tworzenie zespołów ale z ograniczeniami. Zgodnie z art. 91 ust. 3 Prawa oświatowego organ prowadzący może połączyć w zespół prowadzone przez siebie przedszkola, mające siedzibę na obszarze objętym obwodem jednej szkoły podstawowej. Z uchwały Rady Miasta Nowego Sącza określającej sieć szkół podstawowych wynika, że siedziba Miejskiego Przedszkola nr 18 znajduje się w obwodzie innej szkoły - Szkoły Podstawowej nr 20 im. Stefana Kardynała Wyszyńskiego - niż siedziba Zespołu Przedszkoli w Nowym Sączu zlokalizowana w obwodzie Szkoły Podstawowej nr 3 im. Jana Kochanowskiego. Ewentualne włączenie do Zespołu Przedszkoli w Nowym Sączu Miejskiego Przedszkola nr 18 byłoby więc sprzeczne z przepisami Prawa oświatowego, podobnie jak uchwała Rady Miasta, na podstawie której doszłoby do tego włączenia. Art. 91 ust. 7 Prawa oświatowego pozwala na włączenie do zespołu innych szkół lub placówek. Włączenie to musi jednak uwzględniać regulacje prawne dotyczące tworzenia zespołu przedszkoli ze szkołą podstawową, bądź zespołów przedszkoli wskazanych w art. 91 ust. 2 i ust. 3 Prawa oświatowego. Sformułowanie w ust. 1 zd. 1 artykułu 91 "szkoły różnych typów" wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu, a także włączenia do istniejącego zespołu szkół tego samego typu, co szkoły już w nim połączone. Taką interpretację powyższego przepisu potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2212/11 wydany na tle analogicznego przepisu art. 62 ust. 5 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Nowego Sącza wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej. W uzasadnieniu wskazano, że z argumentacja Wojewody małopolskiego nie można się zgodzić. W przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 91 ust. 3 Prawa oświatowego zgodnie z którym organ prowadzący może połączyć w zespół prowadzone przez siebie przedszkola, mające siedzibę na obszarze objętym obwodem jednej szkoły podstawowej. Stan faktyczny sprawy nie dotyczy utworzenia zespołu przedszkoli (ten już istnieje), lecz włączenia do istniejącego już zespołu przedszkoli, kolejnego przedszkola. W konsekwencji w niniejszym stanie faktycznym będzie miał zastosowanie przepis art. 91 ust. 7 w związku z art. 4 pkt 1 Prawa oświatowego zgodnie z którym organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. Art. 4 pkt 1 powołanej ustawy zawiera definicję ustawową szkoły przez którą należy rozumieć także przedszkole. Art. 91 ust. 7 ww. ustawy nie przewiduje spełnienia wymogu obwodowości, w przypadku gdy dany zespół już istnieje i funkcjonuje. Prowadzi to do wniosku, że powołane przepisy Prawa oświatowego dopuszczają możliwość włączenia do istniejącego zespołu przedszkoli, mających siedzibę na obszarze objętym obwodem jednej szkoły podstawowej, kolejnych przedszkoli, które mogą już mieć siedzibę poza obwodem jednej szkoły podstawowej. Z powyższych względów nie można zarzucić zaskarżonej uchwale naruszenia art. 91 ust. 3 Prawa oświatowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (danej uchwały), organ nie naruszył prawo. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nie będące aktami prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem jest uchwała w przedmiocie rozwiązania zespołu szkół. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę nie będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przypadku niezasadności skargi Sąd skargę oddala. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Zaskarżona uchwała narusza art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący może połączyć w zespół prowadzone przez siebie przedszkola mające siedzibę na obszarze objętym obwodem jednej szkoły podstawowej. Zgodnie z art. 2 pkt 1 i 2 Prawa oświatowego, system oświaty obejmuje, miedzy innymi przedszkola oraz szkoły. Powołany przepis zawiera jasno sformułowaną normę prawną, zgodnie z którą przedszkola można połączyć w zespół, ale pod warunkiem, że tworzące taki zespół przedszkola mają siedzibę w obszarze objętym obwodem jednej i tej samej szkoły podstawowej. Nie ma racji Gmina Miasto Nowy Sącz twierdząc, że przepis ten dotyczy tylko przypadku, gdy łączone są dwa lub więcej przedszkoli w nowo tworzony zespół, natomiast w przypadku, gdy już istnieje zespół przedszkoli, włączenie kolejnego przedszkola do tak funkcjonującego zespołu nie jest objęte wymogiem wynikającym z art. 91 ust. 3 Prawa oświatowego. Wprawdzie art. 91 ust. 7 Prawa oświatowego pozwala na włączenie przez organ prowadzący zespół placówek do takiego zespołu innej placówki, ale nie oznacza to, że takie włączenie następuje z pominięciem zasad tworzenia zespołu przedszkoli. Trafnie stwierdził to NSA na podstawie analogicznej regulacji art. 62 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), że włączenie szkoły lub placówki do zespołu szkół lub placówek musi uwzględniać regulacje prawne dotyczące zasad tworzenia zespołów szkół wskazane w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2212/11, opub. w LEX nr 1136669). Stanowisko to, mimo zmiany przepisów, zachowało swoją aktualność. Skoro tworzenie zespołu przedszkoli dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy przedszkola te znajdują się (mają siedzibę) w jednym i tym samym obwodzie tej samej szkoły podstawowej, to włączanie do takiego zespołu kolejnych przedszkoli nie spełniających tej przesłanki stanowiłoby obejście art. 91 ust. 3 Prawa oświatowego. Tym samym skoro siedziba Miejskiego Przedszkola nr 18 mieści się przy ul. Sucharskiego 56 i objęta jest obwodem Szkoły Podstawowej nr 20 w Nowym Sączu, a siedziba Zespołu Przedszkoli przy ul. Paderewskiego 19 wchodzi w obszar obwodu Szkoły Podstawowej nr 3 im. Jana Kochanowskiego w Nowym Sączu, to nie jest spełniona przesłanka tworzenia lub powiększania zespołu przedszkoli o te przedszkola, które wchodzą w skład jednego i tego samego obwodu szkoły podstawowej. Także wskazany w odpowiedzi na skargę art. 4 pkt 1 Prawa oświatowego nie stanowi podstawy do zakwestionowania trafności skargi Wojewody. Przepis ten bowiem stanowi, że pod pojęciem szkoły należy rozumieć także przedszkole. Jednakże art. 91 Prawa oświatowego wyraźnie wyodrębnia zasady tworzenia zespołów szkół i zespołów przedszkoli stanowiąc, że w przypadku zespołu szkół połączenie szkół tego samego typu (np. dwóch szkół podstawowych) w ogóle nie jest możliwe – art. 91 ust. 1 Prawa oświatowego. Wyjątek co do dopuszczalności łączenie kilku przedszkoli w jeden zespół przedszkoli nie podlega wykładni rozszerzającej i te same zasady, które ustawodawca wprowadza do tworzenia samego zespołu przedszkoli,. muszą być stosowane w przypadku włączania do istniejącego zespołu przedszkoli nowego (kolejnego) przedszkola. Z tych względów, na podstawie art. 147 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.