III SA/Kr 275/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Hanna Knysiak- Molczyk (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 22 stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następujących okolicznościach: pismem z dnia 15 października 2014 r. M. F. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Wójta Gminy o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka (M. H. F.). Do wniosku dołączono zaświadczenie z administracji podatkowej o dochodach skarżącej i jej męża za rok 2013, oświadczenie o wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne, oświadczenia podatkowe oraz oświadczenia o dochodach nieopodatkowanych, jak również odpis skrócony aktu urodzenia M. H. F. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżąca wyjaśniła, że nie może dostarczyć zaświadczenia o pozostawaniu pod opieką lekarską nie później niż od 10. tygodnia ciąży, albowiem nie pozostawała w tym terminie pod opieką lekarską w związku z ciążą. Decyzją z dnia [...] 2014 r., Wójt Gminy odmówił ustalenia dla skarżącej prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Organ ustalił, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe uprawniające do przyznania jej oczekiwanego świadczenia. Wskazał jednak, że brak przedstawienia zaświadczenia o pozostawaniu pod opieką lekarską nie później niż od 10. tygodnia ciąży obliguje organ do odmowy przyznania ww. świadczenia. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podtrzymała pierwotny wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Skarżąca wyjaśniła, że przyczyną nieprzebywania pod opieką lekarską nie później niż od 10. tygodnia ciąży nie było lekceważenie opieki lekarskiej, a jedynie medyczne uwarunkowania skarżącej. Skarżąca zasygnalizowała gotowość dokładnego wyjaśnienia tych okoliczności w toku postępowania administracyjnego. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy. Kolegium wskazało, że decyzja w przedmiocie przyznania oczekiwanego przez skarżącą świadczenia ma charakter związany i nie zależy od swobodnego uznania organu. Następnie organ przytoczył treść adekwatnych przepisów prawa i zauważył, że celem obowiązku przedkładania zaświadczenia o pozostawaniu pod opieką lekarską nie później niż od 10. tygodnia ciąży była mobilizacja kobiet w ciąży do systematycznej kontroli medycznej w okresie ciąży. Organ zauważył przy tym, że istnieje możliwość przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka kobiecie, która nie pozostawała pod opieką lekarską nie później niż od 10. tygodnia ciąży np. z uwagi na brak wiedzy o swojej ciąży. Niemniej jednak organ zauważył, że choć w odwołaniu skarżąca zasygnalizowała istnienie uwarunkowań medycznych, które uniemożliwiły jej pozostawanie pod opieką lekarską nie później niż od 10. tygodnia ciąży, to jednak okoliczności tych nie wyjaśniła ani nie udokumentowała. Kolegium stwierdziło, że stosownych informacji na ten temat nie przedstawiono również w toku postępowania w pierwszej instancji. W szczególności zaś skarżąca nie udowodniła, że przebywała pod opieką lekarską po 10. tygodniu ciąży. To zaś oznacza w ocenie organu, że nie sposób uznać, by skarżąca z niezawinionych przez siebie przyczyn nie mogła pozostawać pod opieką lekarską nie później niż od 10. tygodnia ciąży, a w późniejszym okresie była objęta opieką medyczną. W dniu 6 lutego 2015 r. M. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję. Skarżąca wyjaśniła, że w 2013 r. urodziła syna, którego następnie karmiła piersią i z przyczyn medycznych nie mogła poznać objawów kolejnej ciąży, o której dowiedziała się po wizycie lekarskiej w dniu 30 kwietnia 2014 r. Skarżąca podała, że od tego momentu aż do urodzenia kolejnego dziecka regularnie poddawała się kontroli i badaniom lekarskim. Następnie skarżąca stwierdziła, że pracownicy organu pierwszej instancji nie wyrażali zainteresowania przyczynami braku ww. zaświadczenia, wskazując wprost, że brak przedłożenia takiego dokumentu "z góry" uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji. Z tego względu, chcąc chronić swoją prywatność, skarżąca jedynie zasygnalizowała w odwołaniu możliwość przedstawienia dokładnych wyjaśnień przyczyn niepoddawania swojej ciąży kontroli medycznej w okresie przed 10. tygodniem. Skarżąca oczekiwała bowiem, że w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy pozwoli jej osobiście wytłumaczyć istotne okoliczności swojego stanu zdrowia w początkowej fazie ciąży. Do skargi dołączono dokumentację medyczną skarżącej z okresu ciąży. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty (w tym decyzje, postanowienia) nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej usunięcie z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należało zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.; dalej: u.ś.r.). Zgodnie z art. 15b u.ś.r., z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1000 zł na jedno dziecko, przy czym świadczenie to przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1922 zł. W art. 15b ust. 5 u.ś.r. wprowadzono dodatkowy warunek uzyskania ww. zapomogi. Zgodnie z tym przepisem, zapomoga ta przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Co również istotne, pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. W tym miejscu należy wskazać, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe określone w art. 15b ust. 2 u.ś.r. Poza sporem pozostaje również okoliczność nieprzedstawienia przez skarżącą zaświadczenia, z którego wynika, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Jak już jednak wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wprowadzenie kryterium pozostawania pod opieką lekarską od 10. tygodnia ciąży wynikało z konieczności zmobilizowania kobiet do właściwej troski i dbałości o przebieg ciąży. Nie można, mimo kategorycznego brzmienia art. 15b ust. 5 u.ś.r. przyjąć, że każde zgłoszenie się do lekarza po upływie 10. tygodnia ciąży wyłącza możliwość uzyskania zapomogi z tytułu urodzenia dziecka (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1051/13; LEX nr 1498253). Przyczyn niezależnych od woli kobiety należy przy tym upatrywać m.in. w braku możliwości uzyskania pomocy lekarskiej w terminie zakreślonym w art. 15b ust. 5 u.ś.r. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 873/14; LEX nr 1513774). W szczególności jednak, podstawę do odstąpienia od rygoru z art. 15 ust. 5 u.ś.r. stanowi brak możliwości rozeznania ciąży przez kobietę w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania zdrowotne i fizjologiczne (zob. wyroki WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 156/13; LEX nr 1405258 oraz WSA w Opolu z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 354/14; LEX nr 1513443). Uwzględniając powyższe, ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych należy zauważyć, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżąca została wezwana pismem z dnia 27 października 2014 r. o przedłożenie zaświadczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 15b ust. 6 u.ś.r. w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Pozostawiając na marginesie rygor zastosowany przez organ w powyższym piśmie należy zauważyć, że jest to jedyne wystąpienie organu w toku całego postępowania administracyjnego, dokonane dla realizacji art. 15b ust. 5 u.ś.r. Skarżąca została zatem poinformowana przez wyspecjalizowany podmiot (w imieniu organu pierwszej instancji postępowanie prowadzili pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej), że tylko przedłożenie zaświadczenia potwierdzającego, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, umożliwia przyznanie skarżącej oczekiwanej zapomogi. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji w żadnym momencie nie wskazano skarżącej, że istnieją jakiekolwiek okoliczności, których wystąpienie umożliwi przyznanie ww. świadczenia pomimo braku takiego zaświadczenia. W ocenie Sądu oznacza to, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie zrealizowano w należyty sposób dyrektyw płynących z art. 9 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Pomimo braku stosownych informacji ze strony organu pomocy społecznej pierwszej instancji, skarżąca w odwołaniu podniosła, że w jej przypadku wystąpiły uwarunkowania medyczne, które uniemożliwiły jej uzyskanie zaświadczenia o pozostawaniu pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Skarżąca zasygnalizowała również, że na wniosek organu może złożyć dokładne wyjaśnienia w tej sprawie. W tym kontekście należy przypomnieć, że w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jak również, że – stosownie do art. 7 k.p.a. – z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepisy te mają zastosowanie również w postępowaniu odwoławczym, albowiem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ustaleń faktycznych ma dokonywać zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Op 512/08; LEX nr 555653). To zaś oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze mając na uwadze taką treść analizowanego odwołania, powinno było podjąć czynności w celu ustalenia dokładnych przyczyn nieuzyskania przez skarżącą wspomnianego wyżej zaświadczenia lekarskiego. Ten leżący po stronie organu odwoławczego obowiązek był w kontrolowanym przypadku tym bardziej aktualny, że - jak wynika z akt postępowania - zagadnienie to zostało zupełnie zignorowane przez Wójta Gminy, a Kolegium – jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – podziela pogląd, zgodnie z którym przyznanie zapomogi jest nadal możliwe również w przypadku niezawinionego przez matkę dziecka niezrealizowania dyspozycji art. 15b ust. 5 u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zignorowało jednak gotowość skarżącej do przedstawienia szczegółowych informacji i nie przesłuchało jej w charakterze strony, ani nie zwróciło się do niej o podanie stosownych informacji w inny sposób. W ocenie Sądu nie sposób oczekiwać, by skarżąca z własnej inicjatywy w odwołaniu musiała dokładnie podawać intymne szczegóły związane z funkcjonowaniem swojego organizmu, tym bardziej, że z decyzji organu pierwszej instancji nie wynikało, by informacje te mogły mieć jakiekolwiek znaczenie prawne. Oczekiwanie na tak kompletną inicjatywę dowodową od strony kontrolowanego postępowania godzi nie tylko w jej konstytucyjne prawo do prywatności, jak również zaprzecza idei ochrony i opieki ze strony państwa, jaką macierzyństwo powinno cieszyć się w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 18 Konstytucji RP). Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jako naruszającą art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na skalę uchybień stwierdzonych w decyzji organu pierwszej instancji, stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również i tę decyzję, albowiem jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organy dokonają wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie wyznaczonym normami prawa materialnego, przez co zastosują się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności w sposób wyczerpujący ustalą dokładne przyczyny, z powodu których skarżąca nie znalazła się pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Adekwatne postępowanie będzie przeprowadzone wyłącznie w niezbędnym zakresie, dla poszanowania prawa skarżącej do prywatności. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.