III SA/Kr 285/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Halina Jakubiec Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 17 grudnia 2015 r. znak [...] wydaną na podstawie art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) i art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.; powoływana dalej jako "p.g.k.") po rozpatrzeniu odwołania S. i E. Z. i odwołania skarżącej E. G. od decyzji Starosty z [...] 2015 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: w dniu 28 maja 2014 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zostało przyjęte opracowanie geodezyjne pod nr [...], w ramach którego dokonano czynności wyznaczenia punktów granicznych określających przebieg granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...]. W wyniku powyższych prac nastąpiła zmiana numerycznego opisu granicy pomiędzy wyżej wskazanymi działkami. W trybie czynności materialno - technicznej do bazy danych zostały wprowadzone współrzędne punktów wynikające z wyżej opisanego opracowania. Z ustaleniami zawartymi w opracowaniu nie zgodzili się współwłaściciele działki ewidencyjnej nr [...] S. i E. Z. Wnieśli oni skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na działania Starosty polegające na ujawnieniu danych powstałych w ramach opracowania geodezyjnego [...]. W wyniku rozpatrzenia zarzutów podniesionych w skardze Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zawiadomieniu z 23 kwietnia 2015r. uznał skargę za zasadną. W uzasadnieniu organ wskazał, że czynności wyznaczenia punktów granicznych zostały wykonane z naruszeniem zasad określonych w art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, bowiem geodeta dokonał również wyznaczenia punktu granicznego, który nie był dotychczas ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. Starosta, uwzględniając ocenę organu rozpatrującego skargę, zawiadomieniem z 5 czerwca 2015 r. poinformował właścicieli działek ewidencyjnych nr [...] i [...] o wszczęciu na wniosek S. i E. Z. postępowania administracyjnego w sprawie dokonanej zmiany przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] dla obrębu B, gmina Z, na podstawie operatu pomiarowego, nr [...]. Starosta decyzją z [...] 2015 r. znak: [...] orzekł o przywróceniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków dla obrębu B, gmina Z, przebiegu granicy wykazanej pomiędzy działką nr [...] a nr [...] na mapie ewidencyjnej sprzed aktualizacji, dokonanej czynnością materialno-techniczną na podstawie opracowania przyjętego do państwowego zasobu geodezyjno -kartograficznego pod nr KERG [...], sporządzonego przez geodetę uprawnionego M. M. oraz o ujawnieniu w bazie danych ewidencyjnych informacji o spornym punkcie granicznym nr [...], stanowiącym punkt graniczny działek nr [...] i nr [...] obręb B. W uzasadnieniu organ ewidencyjny przychylając się do argumentów zawartych w zawiadomieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że zmiana danych dokonana czynnością materialno-techniczną na podstawie opracowania KERG [...] została wprowadzona niewłaściwie i dlatego należało przywrócić przebieg granicy sprzed dokonanej zmiany. W sentencji decyzji orzeczono również o ujawnieniu informacji o spornym punkcie granicznym, jednak nie znalazło to odzwierciedlenia w treści uzasadnienia. Odwołania od powyższej decyzji Starosty wnieśli S. i E. Z. oraz E. G. Organ odwoławczy wskazał, iż zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 2 pkt 8 wyżej wymienionej ustawy ewidencja gruntów i budynków stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Stosownie do art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, czyli właścicieli nieruchomości lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Normą prawną regulującą zasady wyznaczenia punktów granicznych jest art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z powołanym przepisem punkty graniczne mogą być wyznaczone, jeżeli są one uprzednio ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Warunek ten w przedmiotowej sprawie nie został spełniony, bowiem skoro opracowanie geodezyjne dotyczyło wyznaczenia punktów granicznych, to zgodnie z art. 39 ustawy wyniki tego opracowania nie powinny zawierać punktów nieujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, a tym bardziej nie powinny skutkować zmianą przebiegu granicy, co miało miejsce w niniejszym opracowaniu. Organ wskazał, iż przedmiotem postępowania jest aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, i w takiej formie winna być sformułowana sentencja. Decyzja organu pierwszej instancji wydana w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie wyjaśnia w sposób jednoznaczny motywów podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego organ ewidencyjny w treści uzasadnienia nie umotywował swojego rozstrzygnięcia w zakresie ujawnienia informacji o spornym punkcie granicznym nr [...]. W ocenie organu niezrozumiałym jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia § 42 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w postępowaniu dotyczącym aktualizacji operatu ewidencyjnego, w sytuacji gdy przepis ten określa tryb postępowania w sprawie założenia ewidencji gruntów i budynków. Organ drugiej instancji stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji organ ewidencyjny w sposób lakoniczny opisał zmiany dotyczące numerycznego opisu granicy między działkami. Brak w aktach sprawy również wydruków z numerycznej mapy ewidencyjnej przedstawiającej opis granic. Z treści decyzji nie wynika, jaki przebieg miała granica pomiędzy działkami sprzed dokonania zmiany. Znajdująca się w aktach sprawy "analiza graficzna aktualizacji bazy danych" nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący wyżej wskazanych kwestii. Brak również wskazania źródła pochodzenia punktu granicznego nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.) Organ podkreślił, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji winien dokonać wnikliwej analizy uzupełnionego materiału dowodowego, a swoje ustalenia poprzeć brakującymi dokumentami. Organ odwoławczy podkreślił, iż organy administracji publicznej obowiązują reguły dowodowe określone w art. 7, 77, 80 k.p.a. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca E. G., która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art.: 7, 77, 78, 80, 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. - dalej zwany "k.p.a.") w zw. z art. 15 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia całego stanu faktycznego w sprawie (zasada prawdy obiektywnej), nie przeprowadzenie wszystkich dowodów w sprawie oraz brak ich oceny na podstawie całokształtu materiału dowodnego (zasada swobodnej oceny dowodów) oraz brak odniesienia się w decyzji do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym faktom i dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a naruszania tę są zaprzeczeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; - art.: 7, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. zw. z art. 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ odniesienia się do każdego z zarzutów skarżącej zawartych w jej odwołaniu z dnia 19 października 2015 r. w uzasadnieniu zakażonej decyzji, poprzez dokładną analizę prawną każdego zarzutu ze wskazaniem należytej podstawy i wykładnią stosowanych przepisów i oceny adekwatności (subsumcji) tych zarzutów do właściwej postawy prawnej. Brak dokładnego odniesienia się w decyzji organu do zarzutów skarżącej, w znacznym stopniu ograniczona możliwość zapoznania się przez stronę z procesem myślowym, który doprowadził do takiego a nie innego rozstrzygnięcia, a naruszenia te są zaprzeczeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; - art. 97 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 p.g.k. poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na prejudycjalne postępowanie sądowe o wydanie części nieruchomości (o przywrócenie stanu zgodnego z prawem - art. 222 § 2 k.c.) przed Sądem Okręgowym Wydziałem II Cywilnym Odwoławczym o sygn. akt: [...], w ramach którego zawnioskowane jest rozgraniczenie spornej granicy prawnej miedzy działkami [...] i [...] (obręb [...] B, jednostka ewidencyjna Z). Zgodnie z treścią art. 36 p.g.k. Sąd prowadzący postępowanie w sprawie własności lub wydania nieruchomości lub jej części (tj. o przywrócenie stanu zgodnego z prawem art. 222 § 2 k.c), jest właściwy do dokonania rozgraniczenia w sprawie. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków są zobowiązane ujawniać aktualny jej stan. Niewątpliwie toczące się postępowanie sądowe, w którym przeprowadzane jest rozgraniczenie spornej granicy rzutuje na wynik postępowania i powinno stanowić podstawę do jego zawieszenia; - § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 pkt 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 - zwanego dalej "Rozporządzeniem") wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 p.g.k. poprzez orzeczenie wbrew ich treści. Skarżąca zarzuciła, że starosta nie ma uprawnień do dokonywania innych czynności aktualizacyjnych poza wymienionymi w § 45 Rozporządzenia; - § 37 ust. 1 w zw. z § 39 ust. 6 Rozporządzenia w zw. z § 42 ust 2-3 Rozporządzenia przez niedochowanie przewidzianej tam procedury, gdyż nie zweryfikowano całości dokumentacji geodezyjnej w sprawie (w szczególności 3 rozbieżnych szkiców polowych z 1990 r. zgodnie z § 39, nie dokonano kontroli i oceniony całości dokumentacji geodezyjnej w sprawie, podczas gdy wymagania takie stawia § 42 Rozporządzenia. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca powołała się na zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 k.p.a. ,oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącej przyjęta przez Organ technikę formułowania uzasadnienia zaskarżonej decyzji uchybia wszelkim standardom procedury administracyjnej oraz potwierdza, że organ nie zebrał i rozpatrzył całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Skarżąca podniosła, iż z przepisów p.g.k. i Rozporządzenia wynika jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. W ocenie skarżącej naruszono przepisy art. 7 - 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Skarżąca wskazała, iż przed Sądem Okręgowym Wydział II Cywilny Odwoławczy pod sygn. akt: [...] toczy się postępowanie o wydanie części nieruchomości (tj. o przywrócenie stanu zgodnego z prawem, art. 222 § 2 k.c.), przez usunięcie ogrodzenia skarżącej z granicy spornej miedzy działkami [...] i [...] (obręb [...] B, jednostka ewidencyjna Z) z powództwa S. i E. Z. W szczególności Sąd ustala, czy ogrodzenie skarżącej nie wykracza poza teren jej działki nr [...] na działkę drogową [...], której zarówno skarżąca, jak i S. i E. Z. są udziałowcami w częściach ułamkowych. W sprawie tej Sąd wyznaczył biegłego sądowego inż. J. H., który w opinii z dnia 17 kwietnia 2015 r. na załączonym do niej "Planie identyfikacji Przedmiotu Sporu" wyznaczył kolorem zielonym (z literą S) przebieg spornej granicy prawnej miedzy działką skarżącej ([...]), a wspólną działką drogową ([...]) po punktach: [...] (od ul. P, na południowo-zachodnim narożniku działki Pozwanej) przez [...] (dawny pkt [...]) (wzdłuż ul. O po południowej granicy działki Pozwanej) i [...] (dawny pkt [...]) (wzdłuż ul. O na południowo-wschodnim narożniku działki Pozwanej). Skarżąca zwróciła uwagę, że dodatkowo na pytanie Sądu pismem z dnia 18 maja 2015 r. biegły oświadczył, iż granica między działkami [...] i [...] (obręb [...] B, jednostka ewidencyjna Z), jest sporna i winna być rozgraniczona. Skarżąca podniosła, iż wystąpiła do Sądu Okręgowego Wydziału II Cywilnego Odwoławczego w sprawie o sygn. akt: [...] o rozgraniczenie spornej granicy prawnej miedzy jej działką ([...]) a wspólną działką drogową ([...]) w trybie art. 36 p.g.k. Niewątpliwie toczące się postępowanie sądowe, w którym przeprowadzane jest rozgraniczenie spornej granicy, rzutuje na wynik niniejszego postępowania i powinno stanowić podstawę do jego zawieszenia. Skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że toczące się postępowanie sądowe, którego nierozerwalnym elementem jest rozgraniczenie spornych punktów granicznych (zgodnie z art. 36 p.g.k.), zmusza organ do zawieszenia postępowania, do czasu rozstrzygnięcia tego sporu granicznego. Podkreśliła, iż w przedmiotowym postępowaniu organ pierwszej instancji orzekł w istocie o usunięciu z ewidencji gruntów spornego punktu granicznego (nr 16), który jest przedmiotem postępowania sądowego od 2 lat (od 2013 r.) i zgodnie z art. 36 p.g.k. w tym szczególnym przypadku wyłącznie sąd powszechny jest władny do rozgraniczenia spornej granicy, w tym do przesądzenia o bycie prawnym pkt 16 czy 73 miedzy spornymi działkami. Według skarżącej w tych okolicznościach zasadny jest zarzut naruszenia art. 97 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 p.g.k. Wynika on z odmowy zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego ze względu na prejudycjalne postępowanie sądowe o wydanie części nieruchomości o sygn. akt: [...], w ramach którego zawnioskowane jest rozgraniczenie spornej granicy prawnej miedzy działkami [...] i [...] (obręb [...] B, jednostka ewidencyjna Z). Skarżąca podniosła, że decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z treścią § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 pkt 1 i 3 Rozporządzenia poprzez orzeczenie wbrew ich treści. Starosta uprawniony jest wobec ewidencji gruntów i budynków do działań wymienionych w § 44 Rozporządzenia. Skarżąca podniosła, że decyzja aktualizacyjna może wprowadzać lub usuwać z ewidencji gruntów określone co do tożsamości punkty graniczne, nie może natomiast ogólnikowo przywracać stanu "w bazie danych ewidencji gruntów i budynków i przebiegu granicy wykazanej pomiędzy działkami sprzed aktualizacji, dokonanej w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie opracowania przyjętego do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego". Taka sentencja decyzji wykracza poza dyspozycję § 45 Rozporządzenia, a Starosta nie posiada uprawnień do dokonywania takich aktów. Skarżąca wskazała, iż w rzeczywistości punkt graniczny nr [...] istniał w archiwalnej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej i jest wyraźnie zawarty na szkicu polowym nr 1 z dnia 1 maja 1990 zamieszczonym na stronie 10 operatu technicznego nr [...]. Z opisu granic tego protokołu granicznego podpisanego przez właścicieli ówczesnych działek [...], [...], [...] wynika iż "wzdłuż granicy pomiędzy działką [...] i [...], począwszy od drogi [...] wyznaczono drogę o szerokości 4,5m na długości ok. 140m (1,5m szerokości wydzielono z działki [...] a 3,0 szerokości z działki [...])". Natomiast w szkicu polowym nr 2 wykreślonym z podziałem na działki z dnia 19 maja 1990 nadal jest zaznaczony pkt [...], jednak dnia 28 lutego 1991 r. nie został wniesiony na mapę zasadniczą, zapewne w wyniku przeoczenia lub pomyłki. Dodatkowo szkic graniczny nie zawierający już pkt nr [...] jest dokumentem sporządzonym na zupełnie innego rodzaju papierze, doklejonym do protokołu granicznego, podpisanym tylko przez geodetę uprawnionego (brak na nim podpisów stron). W opinii skarżącej pominięcie punktu [...] powoduje, iż warunek szerokości drogi 4,5 m nie zostaje zachowany, co jest niezgodne z oświadczeniami woli, jakie złożyły do protokołu granicznego strony. Ustalenia stron tego protokołu granicznego wywołują skutki prawne (art. 60 k.c.) i nie zostały odwołane ani zmienione (od operatu z 1990 r.). W ocenie skarżącej w tych okolicznościach przywrócenie istniejącego pierwotnie punktu geodezyjnego nr [...] odbywać się powinno właśnie w trybie art. 39 ust. 5 p.g.k. Procedura ta mająca charakter materialno-techniczny zmierza do sprostowania wadliwości wpisów w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficzny poprzez naniesienie punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, które nie znalazły się w tej dokumentacji w wyniku omyłki czy przeoczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę uczestnicy S. i E. Z. również wnieśli o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skarżącej w zakresie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na prejudycjalne postępowanie sądowe wskazali, że postępowanie sądowe toczące się przed Sądem Okręgowym II Wydział Cywilny - Odwoławczy, sygn. akt [...], zostało zawieszone z uwagi na toczące się w sprawie postępowanie administracyjne. Czynienie przez skarżącą zarzutu z odmowy zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego pozwala stwierdzić, że działanie strony skarżącej nie jest ukierunkowane na osiągnięcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zmierza jedynie do przewłoki postępowania. Uwzględnienie wniosku skarżącej, jakkolwiek oczywiście bezzasadnego, prowadziłoby bowiem do sytuacji, że żadne z powyższych postępowań - zarówno to administracyjne jak i sądowe nie mogłoby się w ogóle toczyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy podnieść, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Od 11 kwietnia 2011 r. uległa zmianie treść art. 138 § 2 k.p.a. w zakresie przesłanek dopuszczalności kasacyjnego rozstrzygnięcia. W poprzednim stanie prawnym organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle powyższego przepisu ustawodawca dla wydania decyzji kasacyjnej wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zarówno obecnie, jak i na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w poprzednim brzmieniu, akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych konieczność interpretacji tego przepisu łącznie z przepisem art. 136 k.p.a. oraz zasadą dwuinstancyjności. Analiza interpretacji art. 138 § 2 k.p.a. zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie prowadzi do wniosku, że przyczyny uzasadniające podjęcie decyzji kasacyjnej w zasadzie zbieżne są z okolicznościami wskazywanymi przez doktrynę i orzecznictwo na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w poprzednim brzmieniu. Również przed zmianą art. 138 § 2 k.p.a. podkreślano, że treść tego przepisu nie może być interpretowana w oderwaniu od art. 136 k.p.a. i zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy może więc powołać się na art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. W pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wiec wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2014 r., III SA/Łd 239/14, CBOSA; wyrok WSA w Opolu z dnia 5 czerwca 2014 r., II SA/Op 128/14, CBOSA; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., II SA/Lu 44/13, LEX nr 1340337). W wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., II SA/Op 128/14, CBOSA, WSA w Opolu stwierdził, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Sąd przyjął, że w szczególności można stwierdzić, iż nawiązuje ono do określenia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Podobnie stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 listopada 2011 r., II SA/Kr 1083/11, LEX nr 1152739, wskazując, że "stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego". Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136. Zdaniem Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Trafnie stwierdził organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji nie wyjaśnia motywów podjętego rozstrzygnięcia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, dlaczego został ujawniony sporny punkt graniczny nr [...] oraz jaki przebieg miała granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] sprzed dokonania zmiany. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w tym "analiza graficzna aktualizacji bazy danych" nie pozwala na jednoznaczne wyjaśnienie powyższej kwestii. Brak także wskazania źródła pochodzenia punktu granicznego nr [...]. W katach sprawy brak wydruków z numerycznej mapy ewidencyjnej przedstawiającej opis granic. Zdaniem Sądu braki postępowania dowodowego wykraczają poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W zasadzie bowiem postępowanie winno zostać przeprowadzone w całości, a dokonanie tego przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). W tej sytuacji rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego jest prawidłowe, a zarzuty koncentrujące się na naruszeniach przepisów o postępowaniu wyjaśniającym nie są uzasadnione, gdyż organ odwoławczy nie był uprawniony do prowadzenia samodzielnie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Wobec faktu, iż zaskarżona została decyzja kasacyjna organu odwoławczego zupełnie niezrozumiałe są zarzuty naruszenia prawa materialnego. Organ odwoławczy nie opierał się bowiem na tych przepisach, ustaliwszy uprzednio, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony, co nie pozwala na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 97 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 p.g.k. poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na prejudycjalność postępowania sądowego w sprawie [...]. Toczący się spór o prawo własności nie stanowi kwestii prejudycjalnej w niniejszej sprawie. Gdyby w postępowaniu sądowym doszło do prawomocnego rozgraniczenia nieruchomości, orzeczenie w tym przedmiocie stanowiłoby podstawę do ujawnienia zmian w ewidencji, póki jednak takie orzeczenie nie zapadło, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, tym bardziej, że z uwagi na prejudycjalność postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie niniejszej doszło do zawieszenia postępowania przed sądem powszechnym w sprawie [...]. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.