III SA/Kr 288/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2023 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Krowodrza M. S. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 20 grudnia 2022 r., nr 294/EU-O/2022 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 lipca 2020 r., III SA/Kr 92/20 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 19 listopada 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, którą odmówiono skarżącemu K. P. (dalej: skarżący) wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 czerwca 2022 r., III OSK 3855/21 oddalił skargę kasacyjną organu. Ponownie wydaną decyzją z 20 grudnia 2022 r., nr 294/EU-O/2022 Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy decyzję nr 55/2022 Komendanta Powiatowego Policji w Z. z 20 października 2022 r., znak: ZAH.1241.631.2018, którym odmówiono skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby. Organ podał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 25 września 2013 r. Skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny w kwocie 17 665,83zł brutto za 86 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. W ocenie organu, policjantowi został w sposób prawidłowy naliczony i wypłacony ww. ekwiwalent na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 161 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby, przy zastosowaniu przelicznika za 1 dzień urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego wyposażenia. Organ podkreślił, że sama decyzja została wydana w sprawie na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., kiedy weszły w życie przepisy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610) - a zatem z uwzględnieniem zmiany przepisu art. 115a ustawy o Policji, a także z uwzględnieniem przepisów przejściowych – art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Organ wskazał, że zgodnie z ww. art. 9 ust. 1, art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym powołaną ustawą nowelizującą stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw policjantów zwolnionych ze służby od dnia 6 listopada 2018 r., a ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W konsekwencji od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. znajdują zastosowanie wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. W ocenie organu, na postawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 października 2020 r., nie jest on upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej. Organ wskazał też, że kwestia wypłaty ewentualnych odsetek nie jest sprawą administracyjną, stąd roszczenie o odsetki winno być dochodzone na drodze cywilnoprawnej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zobowiązania organu do wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżący zarzucił organom obu instancji: 1. "niestosowanie się do wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie akt III SA/Kr 92/20 pod pretekstem zmiany stanu prawnego przed uprawomocnieniem się wyroku przywołując zapisy ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach". Podał, że ustawa o szczególnych rozwiązaniach "jest w opozycji do wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 7/15; 2. naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego K 7/15, a przez to pozbawienie go należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop; 3. działanie, które uniemożliwiło mu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach - z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 7/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należałoby podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana już po oddaleniu skargi kasacyjnej organu od wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 lipca 2020 r., III SA/Kr 92/20. W wyroku z dnia 23 czerwca 2022 r., III OSK 3855/21 oddalającym skargę kasacyjną organu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału Konstytucyjnego określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Wprawdzie nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest w ogóle możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 dot. niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do przepisu art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu na dzień rozstrzygania przez organy i przy uwzględnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego taka sytuacja nie występuje, gdyż nie był on jeszcze przez ustawodawcę zrealizowany. Zauważyć bowiem należy, iż Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady, tj. prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że na dzień orzekania w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal stanowił art. 115a ustawy o Policji, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotyczyła wyłącznie jednego elementu przepisu – wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie ten element jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego". Naczelny Sąd Admiracyjny wskazał również, że: "Rzeczą organu jednak, ponownie rozpatrującego sprawę, będzie ocena na ile zawarte w nich zalecenia, podobnie jak w zaskarżonym wyroku, co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.". W zaskarżonej decyzji organ uchylił się od powyższych wytycznych w części dotyczącej skutków pytania prawnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego. Uznał jedynie, że zastosowanie wykładni z art. 115a ustawy o Policji byłoby niezgodne z art. 6 k.p.a. Niespornym w sprawie było, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 25 września 2013 r. oraz że wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Jak stanowi zatem art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ w przedmiotowej sprawie oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organ Policji, Sąd uznał za błędną. Zdaniem Sądu, zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również ustawodawca w uzasadnieniu projektu (druk sejmowy IX. 432 - str. 2,13 i 14) ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 (Dz. U. poz. 2102), w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego po ww. wyroku zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej winny dokonywać wykładni art. 114 ust.1 pkt 2, art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. - zgodnie z Konstytucją RP. Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg. zasad podanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., III OSK 3087/21). Oznacza to, że należy ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. pomnożyć przez 1/21 wysokości wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" ostatniego jednego dnia roboczego przysługującego skarżącemu. Mając na względzie naruszenie przez organy Policji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, szczególnie art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, Osobno odnieść należy się do żądania wypłaty odsetek, o których mowa jest w skardze. Jak wskazuje się w wyroku NSA z 3 lutego 2015 r. (I OSK 1467/13) droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym (także wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r., I SA 1713/97). Przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie mu w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego. Roszczenie odsetkowe w sprawie jest zatem oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i przynależy do drogi przed sądem powszechnym. Skoro zaś żądanie skarżącego o wypłatę odsetek nie ma oparcia w ustawie o Policji, to nie powinno być przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego (w tym odmownego), lecz rozstrzygnięcia procesowego (odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie, albo w razie jego wszczęcia - umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie odsetek – por. także wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 kwietnia 2021 r., II SA/Go 312/21) Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w szczególności mając na względzie art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, przyjmując że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. W oparciu o powyższe, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, dotyczącym prawa pracownika do corocznego płatnego urlopu.