III SA/Kr 300/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nowego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób skargę oddala W dniu 14 marca 2008 roku P. Ł. złożył - na podstawie posiadanej licencji Nr [...] z dnia 26 czerwca 2003 roku wydanej przez Starostę - wniosek do Burmistrza o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na trasie "A – B.1 " przedstawiając wykaz przystanków. W toku postępowania wnioskodawca zmodyfikował linię i rozkład jazdy planowanej linii ostatecznie wnosząc o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na trasie "A – B. 2". Decyzją z dnia [...] 2008 roku Znak: [...] Burmistrz odmówił P. Ł. "wydania nowego zezwolenia na trasie A – B. 2 w związku z tym, że projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych innych Przewoźników na tej trasie". Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (kpa). W wyniku odwołania z daty 02.09.2008 r. P. Ł. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze - jako organ II instancji – decyzją z dnia [...] 2008 roku sygn. akt: [...] orzekło: "uchylić w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia". W uzasadnieniu podniesiono, że organ nie wskazał jakie to faktyczne i realne zagrożenie niesie za sobą nowo projektowana linia przewozów regularnych osób dla już istniejących linii regularnych innych przewoźników podkreślając, że "nawet fakt zmniejszenia rentowności firmy wynikający z zaostrzenia się konkurencji na rynku świadczonych usług nie jest tożsamy z realnym zagrożeniem dla dalszego funkcjonowania firmy". Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w świetle art. 22 Konstytucji RP gwarantującego wolność działalności gospodarczej i możliwość jej ograniczenia jedynie z uwagi na ważny interes publiczny – organ I instancji winien dokładnie ustalić, zanalizować i uzasadnić ewentualne istnienie zagrożenia, o którym mowa w powołanym przez ten organ przepisie prawa. Kolejną decyzją z dnia [...] 2008 roku Znak: [...] Burmistrz ponownie odmówił P. Ł. "wydania nowego zezwolenia na trasie A – B. 2 w związku z tym, że projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych innych Przewoźników na tej trasie". Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) w zw. z art. 104 kpa. Na uzasadnienie podano, że z badania potoku pasażerów wynika, że zapewne około 33% pasażerów skorzysta z nowej linii i nowych dodatkowych kursów oraz, że istniejący na tej trasie przewoźnicy "dowiedli, że działają w granicach opłacalności", a wobec tego – zdaniem organu I instancji – "ich stwierdzenie, iż stanowi to poważne zagrożenie dla dotychczasowych kursów, wydaje się słuszne". Ta decyzja organu I instancji z dnia [...] 2008 roku została zaskarżona odwołaniem z daty 19.12.2008 r. P. Ł. Po jego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 stycznia 2009 roku sygn. akt: [...] po raz drugi orzekło: "uchylić w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia". W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 18 ust. 1 pkt 1 oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym podkreślając, że wobec sformułowania "organ może odmówić" wskazującego na tzw. uznanie administracyjne - organ administracji publicznej, właściwy w sprawach udzielania zezwoleń, obowiązany jest do skrupulatnego i rzetelnego zebrania całego materiału dowodowego, dokonania jego wnikliwej analizy oraz oceny i dopiero po tak przeprowadzonym postępowaniu wydania stosownego rozstrzygnięcia. Organ II instancji zaznaczył, że to na organie administracji publicznej, a nie na konkurencji, (jak w niniejszej sprawie), ciąży obowiązek wykazania, iż wydanie zezwolenia dla linii nowoprojektowanej mogłoby stanowić zagrożenie dla linii już istniejących innych przewoźników. Organ odwoławczy przypomniał o zajętym już stanowisku, iż fakt zmniejszenia rentowności firm już istniejących przewoźników nie jest tożsamy z zagrożeniem ich działalności, gdyż przyczyny niskiej rentowności mogą być różne i istnieć po stronie dotychczasowych przewoźników – z wysokich kosztów ich działalności, z niskich standardów posiadanych samochodów lub z niskich standardów świadczonych usług. Organ natomiast może wziąć pod uwagę tylko okoliczności, które mają swe źródło wyłącznie w fakcie wejścia na rynek nowego przewoźnika, a nie po stronie przewoźników. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że "dążenie do rentowności przewoźników funkcjonujących już na rynku nie może samodzielnie stanowić okoliczności, która przemawiałaby za odmową udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów". Organ podzielił stanowisko odwołującego się, że wybrany termin badania przepływu pasażerów 10 – 14 listopada 2008 r. nie był miarodajny, gdyż dzień 10 listopada był dniem wolnym od zajęć w szkołach i od pracy w wielu zakładach pracy, a dzień 11 listopada - świętem narodowym. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na to, że organ I instancji winien kierować się w tego rodzaju sprawach także interesem społecznym, co nakazuje "przeanalizowanie dostosowania istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów do potrzeb społecznych", a tego organ I instancji nie tylko nie dokonał, ale pominął fakt, że pod pisemnym żądaniem wykonywania przez P. Ł. dodatkowo 9 kursów dziennie na przedmiotowej trasie podpisało się ponad 100 mieszkańców wsi M. i B. Nadto podniesiono, iż organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego nie wziął pod uwagę stanowiska radnej Rady Miejskiej – E. C., która uznała, że w jej ocenie potrzeby społeczne w zakresie przewozu osób nie są zaspokajane przez dotychczasowych przewoźników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że organ I instancji "nie poddał szczegółowej analizie godzin odjazdów oraz częstotliwości kursów ewentualnego nowego przewoźnika w stosunku do przewoźników obsługujących już analizowaną linię. Nie ustalono zatem, czy te kursy pokrywają się, a jeśli tak, to w jakim zakresie, czy też może kursy te uzupełniają się." Organ odwoławczy zarzucił nadto, iż organ I instancji naruszył przepis art. 107 § 3 kpa, albowiem nie wskazał, "którym dowodom dał wiarę, a którym odmówił wiarygodności i dlaczego", a nawet, iż organ ten "przywołał tylko te dowody, które odpowiadały przyjętemu w sentencji rozstrzygnięciu". Z powyższą decyzją nie zgodził się P. Ł., który podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Rz 554/05, że art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym jest niezgodny z art. 20, 22 i 32 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, a w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Według skarżącego – "organ I instancji nie jest w stanie wykazać, iż wydanie zezwolenia stanowić będzie zagrożenie dla istniejących linii regularnych, a to oznacza, iż takiego zagrożenia nie ma, a wobec powyższego powinno zostać wydane zezwolenie". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Zdaniem organu II instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśniał wszystkich okoliczności sprawy i nie dawał podstaw do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a wręcz przeciwnie - wymagał przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, jak choćby dokonania w odpowiednim okresie badania przepływu pasażerów w celu ustalenia rzeczywistego natężenia ruchu, zbadania przyczyn ewentualnego zmniejszenia rentowności istniejących już przewoźników czy też wyjaśnienia kierowanych do organu pisemnych żądań mieszkańców i apeli radnej w celu ustalenia faktycznego zapotrzebowania społecznego na otwarcie kolejnej linii na trasie A – B. 2, a tego rodzaju postępowanie dowodowe winno zostać przeprowadzone, zanalizowane i ocenione przez organ I instancji w celu dokonania właściwych ustaleń stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga P. Ł. jest nieuzasadniona. Ma rację organ odwoławczy stwierdzając, iż organ I instancji nie zebrał we właściwy sposób pełnego materiału dowodowego – przeprowadzenie badania przepływu pasażerów winno miejsce w okresach typowych, co słusznie zarzucił skarżący w odwołaniu, a ustalenie ewentualnych niekorzystnych skutków wydania zezwolenia kolejnemu przewoźnikowi dla dotychczasowych przewoźników winno ograniczyć się do okoliczności wskazanych w uzasadnieniu przez organ II instancji, a więc z pominięciem przyczyn leżących po stronie konkurencji. Ma rację organ odwoławczy twierdząc, że organ I instancji nie mając rzetelnie zebranego materiału dowodowego nie dokonał właściwych ustaleń, w szczególności organ nie wykazał, aby wydanie zezwolenia dla linii nowoprojektowanej mogło stanowić zagrożenie dla linii już istniejących innych przewoźników. Nie można – tak jak chce tego skarżący - z góry zakładać, że organ nie jest w stanie tego wykazać, jak nie można z góry założyć, że pewne dowody są nieistotne i pominąć je tak, jak uczynił to organ I instancji. Rzetelne zebranie materiału dowodowego, jego obiektywna i wnikliwa analiza, jak również ocena w sposób wskazany przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powinny w sposób jednoznaczny pozwolić na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela stanowisko skarżącego, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, jednakże – zdaniem Sądu – taki wyjątek w niniejszej sprawie nastąpił. Sąd zauważa, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 13 maja 1999 roku, sygn. akt IV SA 723/97, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela w całości zostało wydane na innym tle i w oparciu o inny stan faktyczny mogący - na podstawie danych zawartych w aktach – być ustalonym po uzupełnieniu przez organ II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawartego w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Rz 554/05 stwierdzającego, że art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym jest niezgodny z art. 20, 22 i 32 ust. 2 Konstytucji RP, a przytoczonego przez skarżącego. Należy zauważyć, że stanowisko to jest odosobnione, a w szczególności nie zostało poparte przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd orzekający w tej sprawie podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 17 marca 2008 roku, sygn. akt II GSK 69/08 (opubl. LEX nr 477406): "1. Opinia wydana w trybie uzgodnienia na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f u.t.d. zawierająca stanowisko organu w przedmiocie zmiany zezwolenia na transport regularny jest rozstrzygnięciem dotyczącym istoty sprawy i musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. 2. Jeżeli okoliczności z art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. mogą być przyczyną odmowy zmiany (wydania) zezwolenia przez organ właściwy, to mogą też stanowić przyczynę negatywnych opinii organów, przez których terytoria przebiega linia komunikacyjna, o proponowanej zmianie. To właśnie opinia (zbiór opinii) tych organów, stanowi podstawę do wydania przez organ rzeczowo właściwy decyzji o zmianie lub odmowie zmiany zezwolenia. Wymienione okoliczności mogą więc być podstawą negatywnej opinii pod warunkiem, że zostaną wykazane. Dla zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. organ musi wykazać dowodami, że okoliczności, na które się powołuje rzeczywiście zaistniały. 3. Art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., stanowiący ograniczenie swobody działalności gospodarczej, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem." Na marginesie należy podkreślić, że Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zbieżne ze stanowiskiem sądownictwa administracyjnego, iż dążenie do rentowności przewoźników funkcjonujących już na rynku nie może samodzielnie stanowić okoliczności przemawiającej za odmową udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów (jak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 września 2007 roku, sygn. akt II SA/Ol 705/07 opubl. LEX nr 384111 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2005 roku, sygn. akt VI SA/Wa 425/05 opubl. LEX nr 191323). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreśla, że w postępowaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego i orzeczeniu tego organu uchylającego zaskarżoną odwołaniem przez P. Ł. decyzję organu I instancji nie dopatrzył się uchybień, a przeto na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.