III SA/Kr 302/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 730 zł (słownie: siedemset trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011r. sygn. akt II GSK 1260/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2010r. sygn. akt I SA/Kr 907/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym: W dniu 3 kwietnia 2008 r. C. S. złożył wniosek w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] 2008r., Nr [...] przyznał C. S. wnioskowaną płatność w kwocie 16 313,60 zł, tj. w pomniejszonej niż wnioskowana wysokości. Podkreślił, że w pakiecie 2 Rolnictwo Ekologiczne Wariant 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) zastosowano funkcjonalność powierzchni udowodnionej i stwierdzono powierzchnię 8,54 ha, tzn. mniejszą o 0,49 ha w stosunku do 9,03 ha powierzchni deklarowanej. Dlatego płatność została pomniejszona o dwukrotną wartość różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w wariancie 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach wynosząca 5,74 %. Podstawą prawną decyzji był art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007r., Nr 64, poz. 427), art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, art. 138 ust. 1 akapit 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i V a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.Urz. UE L 345 z 20.11.2004r.), § 2 ust. 1, 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy". W odwołaniu od w/w decyzji C. S. podkreślił, że nie popełnił żadnego błędu, a w odpowiedzi na wezwanie z ARiMR złożył korektę wniosku, w związku z czym nie powinien ponosić żadnych konsekwencji związanych z przedeklarowaniem powierzchni zgłoszonej we wniosku. Decyzją z dnia 26 marca 2009r Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania C. S. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...], z dnia [...] 2008r. w sprawie płatności rolnośrodowiskowej. W uzasadnieniu decyzji wskazano na stan faktyczny polegający na tym, że w dniu 03.04.2008 r. do Biura Powiatowego Agencji wpłynął wniosek C. S. w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008. Organ, omawiając stan prawny powołał art. 50 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 243 ze zm., dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004), oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia, oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., s. 1, dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004), które określają zasady obniżania kwot przyznanych w ramach dopłat. Przepisy te w ocenie organu odwoławczego miały w omawianej sprawie zastosowanie, gdyż w trakcie kontroli administracyjnej wniosku, wyszły na jaw nieprawidłowości dotyczące wielkości powierzchni zgłoszonych do programu działek rolnych. Z tego względu wezwano skarżącego do złożenia wyjaśnień, a w odpowiedzi na to złożył on korektę wniosku zmniejszającą powierzchnię deklarowaną działek nr [...], [...] i [...] ob. łącznie 0,49 ha. Przedeklarowane działki zgłoszone były do pakietu 2.1. tj. uprawy rolnicze. Różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zgłoszoną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 5,74 %. Organ podkreślił przy tym, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek podawania rzeczywistych i zweryfikowanych danych dotyczących zwłaszcza rzeczywistej powierzchni upraw, ponieważ to ona jest główną miarą ewentualnie przyznawanych płatności. Warunkiem uniknięcia sankcji związanych z niezastosowaniem się do wymogów programu pomocowego, jest zgodnie z art. 68 ust. 2 w/w Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r odpowiednio wczesne pisemne poinformowanie ARiMR o braku aktualnych danych zawartych we wniosku jak i każdej nieprawidłowości jaka się w nim pojawiła. Podstawowym sposobem poinformowania ARiMR o nieprawidłowościach, jest zgłoszenie w odpowiednim terminie zmiany do uprzednio złożonego wniosku obszarowego, czego skarżący zawczasu nie uczynił, gdyż korekty były składane w trybie odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień, wcześniej doręczono mu bowiem pismo informujące o wykryciu nieprawidłowości dotyczących działek. W związku z tym sankcja musiała być nałożona bez względu na dobrą wolę, która najpewniej kierował się skarżący składając daną korektę, jak i nieświadome popełnienie korygowanych nieprawidłowości. W przypadku stwierdzenia umyślnej próby wprowadzenia ARiMR w błąd, przy podobnym poziomie zawyżenia sankcje byłyby o wiele bardziej dotkliwe. Organ podkreślił również, że o braku zawinienia można by w sprawie mówić, gdyby strona nie była w stanie popełnionego błędu usunąć bądź uniknąć, i to przy użyciu odpowiedniego dużego wysiłku w warunkach tej konkretnej sprawy. Wyjaśniono również, że błąd w treści decyzji organu I instancji co do nazwy zakwestionowanego Wariantu został sprostowany jako oczywista omyłka. Faktycznie chodziło bowiem o wariant 2.1, tj. Uprawy rolnicze, a nie jak wskazano w treści decyzji Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na w/w decyzję C. S. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zakresie pomniejszonej wysokości płatności rolno-środowiskowej, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi C. S. podkreślił, że decyzja organu II instancji pomija zarzuty podniesione w odwołaniu, w którym zarzucono naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 74 z 2007r. poz. 427) przez dowolne pomniejszenie wysokości należnej płatności rolnośrodowiskowej, bezpodstawne nieuwzględnienie powierzchni upraw rolniczych zadeklarowanych w skorygowanym wniosku i bezzasadne przyjęcie, aby Skarżący popełnił błąd oraz bezpodstawne pomniejszeń płatności o dwukrotną wartość rzekomego błędu oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybień miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisom art. 67 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego przez nie wykazanie, ani nie udokumentowanie i dowolne przyjęcie powołanej w zaskarżonej decyzji rzekomej różnicy 0,49 ha pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez Skarżącego w wariancie 2.1. Uprawy rolnicze, a powierzchnią uwzględnioną, a także przez podanie, aby w wariancie 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzona miała wynosić 5,74 %, podczas gdy na stronie drugiej decyzji w Wariancie 3.1. podano, że powierzchnia deklarowana na jakiej realizowano pakiet wynosi 3,04 ha i powierzchnia uwzględniona w płatnościach wynosi także 3,04 ha, a więc powierzchnie deklarowana i stwierdzona są zgodne. Twierdzenie organu, że wykryto nieprawidłowości jest w ocenie skarżącego nieprawdziwe i całkowicie dowolne, pomimo to organ II instancji wbrew art. 7 kpa podtrzymał zarzut rzekomych nieprawidłowości, nie przedstawiając protokółu, ani żadnego innego dokumentu, ani dowodu sugerowanych nieprawidłowości. Z tego względu zaskarżona decyzja wydana została w ocenie skarżącego z naruszeniem przepisu an. 138 ust. l rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973)2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady nr 1782)2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia. Skarżący zaznaczył tez, że na wezwanie organu, przedłożył dane z ewidencji gruntów, oraz jednoznacznie i urzędowym dokumentami wykazał rzeczywiste, skorygowane powierzchnie działek. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 maja 2010r. sygn. akt I SA/Kr 907/09 oddalił skargę C. S., wskazując, iż spór w niniejszej sprawie dotyczy stwierdzenia przez organ różnicy między obszarem zadeklarowanym we wniosku o jednolite dopłaty a obszarem wyznaczonym w toku kontroli oraz konsekwencji zaistniałego błędu. Kwestia ta powinna być rozstrzygana w świetle art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Przepis ten reguluje bowiem zasady określania obszarów upraw dla obliczania pomocy w ramach systemów pomocy obszarowej. W ocenie WSA zastosowanie znajduje również art. 138 ust. l rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004. Przepis ten stanowi, że z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą w art. 72 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30% wyznaczonego obszaru, to kwota jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Sąd I instancji podkreślił, iż w sprawie występuje spór, który nie dotyczy powierzchni działek ewidencyjnych, korekta wniosku objęła tylko powierzchnię działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych, natomiast sama powierzchnia działek ewidencyjnych nie została zmieniona czemu strona dała wyraz w pkt IX korekty wniosku. Nie był to zatem w ocenie WSA niezawiniony błąd wynikający z treści ewidencji gruntów o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), ale błędne wpisanie powierzchni użytkowanej rolniczo. Przy czym zarówno z treści wniosku jak i jego korekty wynika, że powierzchnia ta była mniejsza niż powierzchnia działek ewidencyjnych. Dalej WSA podał, iż nie ma znaczenia, że błędne wskazanie oznaczenia Wariantu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zostało potraktowane jako oczywista omyłka i usunięte w trybie art. 113 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). Omawiając bowiem Wariant 3.1 nie stwierdzono nieprawidłowości pomiędzy powierzchnią deklarowaną, natomiast rozbieżność taką wykazano w Wariancie 2.1. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od w/w wyroku wniósł pełnomocnik C. S., wnosząc o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił wyrokowi sprzeczność istotnych ustaleń zaskarżonego wyroku z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przez przyjęcie, że skarżący rolnik nie wykazał, że nie jest winny nieprawidłowości, podczas gdy w prawdziwym stanie sprawy po złożeniu wniosku i wezwaniu dokonał korekty złożonego wniosku wobec czego uzasadnienie zaskarżanego wyroku stwierdza, że skarżący najpewniej kierował się dobrą wolą i nieświadomie popełnił korygowane nieprawidłowości. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., a to przepisu 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 74 poz. 427) i przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczególnych warunków trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34 poz. 200) poprzez dowolne pomniejszenie wysokości należnej płatności rolno-środowiskowej, bezpodstawne nieuwzględnienie powierzchni upraw rolniczych podanych w skorygowanym wniosku, bezzasadne przyjęcie, że skarżący popełnił błąd i pomniejszenie płatności o dwukrotną wartość tak przyjętego błędu i oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w sprawie przyznania płatności rolno - środowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2008, podczas gdy skarżący spełnił warunki przyznania pomocy oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 i definicji z przepisu art. 72 i art. 2 pkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, następnie zarzucił pomniejszenie należnej skarżącemu płatności z przyjęciem sprzeczności z rzeczywistym stanem sprawy, że wykryto różnicę, iż skarżący zadeklarował powierzchnię gruntów większą, podczas gdy w rzeczywistym stanie sprawy nie została przeprowadzona kontrola administracyjna, ani nie została dokonana wizja, w których wyniku wykryta by miała być lub ustalona by miała być różnica pomiędzy obszarem podanym we wniosku, a obszarem rzeczywistym. Zarzucił w tym względzie pozbawione rzeczywistej podstawy prawnej zastosowanie sankcji w postaci pomniejszenia przyznanej kwoty płatności o dwukrotność powierzchni uznanej przez organ administracji za przedeklarowaną, podczas gdy zaskarżany wyrok Sądu I instancji stwierdza, że nie przeprowadzono postępowania dowodowego, gdyż strona w pełni zgodziła się ze stanowiskiem organu, podczas gdy stosownie do treści powołanych przepisów pomniejszenie kwoty przyznanej płatności o dwukrotną różnicę mogłoby nastąpić, gdyby różnica pomiędzy zadeklarowanym, a wyznaczonym obszarem wykryta została w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej; następnie naruszenie art. 44 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92 (Dz. Urz. UE Nr L 327 z dnia 11 grudnia 2001 r., s.11) przez stwierdzenie, że zadeklarowanie wyższej powierzchni było przez skarżącego zawinione, podczas gdy zastosował się do wezwania i skorygował wniosek. W dalszej kolejności pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, przepisu art. 134 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skarżącego podniesionych w skardze i nie mające podstawy w przeprowadzonych dowodach przyjęcie różnicy areału gruntów w stosunku do ogłoszonego we wniosku, przyjęcie do przyznania płatności-obszaru mniejszego niż zgłoszony w skorygowanym wniosku, bezpodstawne stwierdzenie, że różnice podane w zaskarżonych decyzjach organu administracji znajdują potwierdzenie w dołączonym materiale dowodowym oraz zastosowanie sankcji w postaci pomniejszenia płatności w dwukrotnej wysokości, jak gdyby skarżący spowodował różnicę, ukrył różnicę tak, że organ administracji musiałby przeprowadzić kontrolę administracyjną bądź wizje lokalną w celu wykrycia ukrytej różnicy. Naczelny Sąd Administracyjny wydał w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej opisany na wstępie wyrok, w uzasadnieniu którego podniósł, że zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowi, iż sąd administracyjny winien uchylić decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. NSA wyjaśnił przy tym, że naruszenia przepisów postępowania może być związane z następującymi wadami stosowania regulacji proceduralnych: 1) niedopełnieniem przez organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązków wynikających z tychże regulacji, 2) uniemożliwieniem stronie postępowania skorzystania z zawartych w tychże regulacjach uprawnień, 3) błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ. W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, po pierwsze nie dopełnił obowiązków wynikających z regulacji proceduralnych. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej ustawa): "Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ust. 2 tegoż artykułu stanowi, że: "W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się." Z przepisów tych jednoznacznie wynika, iż materiał dowodowy, w oparciu o który ma nastąpić rozstrzygnięcie sprawy musi być kompletny ("cały"), a rozstrzygniecie sprawy musi poprzedzać "wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego", co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, ponieważ do decyzji tych stosuje się art. 107 § 3 k.p.a. Nadto w postępowaniu tym stosuje się zasady ogólne postępowania administracyjnego, wynikające z art. 6-16 k.p.a., choć niektóre z nich z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z treści przytoczonego art. 21 ust. 1 i 2 ustawy. Modyfikacje te dotyczą zasady ogólnej k.p.a. obowiązku informacyjnego organu statuowanej w art. 9 k.p.a. oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym wynikającej z treści art. 10 k.p.a. W postępowaniach tych stosuje się natomiast pozostałe zasady k.p.a. takie jak: zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zasada pisemności, zasada przekonywania, zasada oddziaływania w toku postępowania świadomości i kultury prawnej obywateli, zasada dwuinstancyjności postępowania, zasada trwałości decyzji ostatecznych, zasada prawa skargi na decyzje administracyjne do sądu administracyjnego. Z zasady pisemności statuowanej w art. 14 k.p.a. dla organu wynika obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej. Przy czym należy zaakcentować, iż nie odnosi się to tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, ale również do wszystkich istotnych czynności w toku załatwienia sprawy, jak komunikowania się organu ze stronami i stron z organem, przyjmowania oświadczeń i wyjaśnień stron, przesłuchiwania świadków (protokoły), oględziny (protokoły) itp. Wszystkie czynności, nawet dokonane tylko ustnie (wyjaśnienia stron, zeznania świadków, odebranie opinii biegłego, ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych itp.), muszą być utrwalone w protokole, a zatem w postaci pisemnej. W niniejszej sprawie organ twierdzi, iż w trakcie kontroli administracyjnej wniosku skarżącego wyszły na jaw nieprawidłowości dotyczące wielkości powierzchni zgłoszonych do programu działek rolnych. Jednocześnie nie sposób nie zauważyć zdaniem NSA, iż w aktach administracyjnych sprawy dołączonych do skargi kasacyjnej brak jest jakichkolwiek dowodów w postaci np. protokołu z dokonanych czynności kontroli administracyjnej wniosku, w czasie której ustalono te nieprawidłowości. Nie jest wiadomym kiedy kontrola została przeprowadzona, przy pomocy jakich metod i co w wyniku tej kontroli organ administracji publicznej ustalił. Fakt dokonania kontroli i jej wyniki nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Jest to szczególnie istotne, jak podniósł NSA z uwagi na fakt, iż w tej sprawie nie przeprowadzono wizji lokalnej w terenie. Nadto w uzasadnieniu decyzji zarówno zaskarżonej, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej także organy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 107 § 3 k.p.a., nie wskazały w jaki sposób zostały ustalone tak istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne. Nadto dodatkowo można zdaniem NSA organom zasadnie zarzucić naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Tak samo w ocenie NSA jest ustalenia przez organ tak istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności jak: w jaki sposób doszło do jak twierdzą organy "zawinionego przedeklarowania powierzchni działek rolnych" przez skarżącego. Składają wniosek skarżący posługiwał się stosownymi dokumentami urzędowymi, np. wypisem z regestru gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny w podzielił tu pogląd wyrażony w wyrokach NSA z dnia: 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 514/10 oraz 1 września 2011 r., sygn. akt II GSK 830/10, dotyczący wpływu tego faktu na ustalenie okoliczności zawinienia lub niezawinieni wnioskodawcy. Jednocześnie NSA zauważył, że dla zastosowania w niniejszej sprawie sankcji za tzw. "przedeklarowanie" powierzchni działek rolnych organ administracji publicznej winien jednoznacznie ocenić, czy wystąpiła okoliczność zawinionego czy też niezawinionego "przedeklarowania" tych działek przez wnioskodawcę, a to ze względu na treść art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., który stanowi, że: "Obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może on wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości". Należy podkreślił, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy w swojej decyzji wprawdzie powołuje się na obowiązywanie tego przepisu w stanie tej sprawy, ale równocześnie analizując ewentualne zawinienie wnioskodawcy zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji sprzeczne twierdzenia. Z jednej strony organ ten twierdzi, iż wnioskodawca prawdopodobnie "nieświadomie popełnił nieprawidłowości", zawyżenie "mogło być wynikiem omyłki, nieuwagi, niestaranności, niedopatrzenia, nieświadomości, nieznajomości prawa, czy tez lekkiego niedbalstwa", ale jednocześnie stwierdza, że "bez względu na jego przyczynę wszystkie te przypadki w końcowej ocenie wskazują na zawinienie Wnioskodawcy" (s. 5 decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to konkluzja nieuprawniona. W konsekwencji należy uznał, iż organy w tej sprawie z uwagi na braki w postępowaniu dowodowym wskazane wyżej nie dokonały właściwej oceny kwestii zawinienia wnioskodawcy, czego Sąd I instancji nie dostrzegł. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając wskazówki Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art.190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny" Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładania prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Natomiast wynikająca z przepisu art. 190 p.p.s.a. reguła związania sądu, któremu sprawę przekazano wykładnią prawa dokonaną przez NSA ma ten skutek, że w razie jej nierespektowania, ewentualny zarzut kasacyjny naruszenia art. 190 p.p.s.a. w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zostanie uznany za usprawiedliwiony (wyrok NSA z 25.11.2009r. II GSK 220/09 ). Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że skarga C. S. podlega uwzględnieniu. Szczególnej uwadze w sprawie wymaga przy tym art. 21 ust. 1 , 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich stanowiący, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. 2. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. 3. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, iż materiał dowodowy, w oparciu o który ma nastąpić rozstrzygnięcie sprawy musi być kompletny a rozstrzygnięcie sprawy musi poprzedzać "wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego", co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, ponieważ do decyzji tych stosuje się art. 107 § 3 k.p.a. Nadto w postępowaniu tym stosuje się zasady ogólne postępowania administracyjnego, wynikające z art. 6-16 k.p.a., przy czym niektóre z nich z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z treści przytoczonego art. 3 ust. 1 i 2 ustawy. Modyfikacje te dotyczą zasady ogólnej k.p.a. obowiązku informacyjnego organu statuowanej w art. 9 k.p.a. oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym wynikającej z treści art. 10 k.p.a. W postępowaniach tych stosuje się natomiast pozostałe zasady k.p.a. takie jak: zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zasada pisemności, zasada przekonywania, zasada oddziaływania w toku postępowania świadomości i kultury prawnej obywateli, zasada dwuinstancyjności postępowania, zasada trwałości decyzji ostatecznych, zasada prawa skargi na decyzje administracyjne do sądu administracyjnego. Przechodząc do niniejszej sprawy, istotnie, jak zauważył organ odwoławczy, według przepisów regulujących zasady i podstawy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008 (w tym ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ) strona zobowiązana jest do podania we wniosku danych dotyczących działek rolnych w taki sposób, by możliwe było bezproblemowe ustalenie rodzaju i wymiaru wsparcia, o jakie wnioskowała. Deklarowane we wniosku dane powinny być zgodne ze stanem rzeczywistym. Dotyczy to zwłaszcza powierzchni działek rolnych, oraz danych umożliwiających zlokalizowanie działek rolnych w ramach właściwych działek ewidencyjnych, ponieważ to one są w tym wypadku główną miarą ewentualnie przyznawanych płatności. Konieczność podawania danych zgodnych ze stanem faktycznym wynika m.in. z brzmienia art. 50 ust. 3 w/w rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., zgodnie z którym to właśnie rzeczywista wielkość działek rolnych jest podstawowym odniesieniem dla ewentualnych zawyżeń powierzchni deklarowanych do dopłat. Jeśli natomiast organ twierdzi, że zaistniały w sprawie C. S. nieprawidłowości w złożonej przez skarżącego deklaracji działek rolnych polegające na tym, że skarżący dopuścił się błędu dotyczącego deklarowanej powierzchni realizacji Wariantu 2.l tzn upraw rolniczych z certyfikatem zgodności a organ w ramach czynności kontrolnych zwrócił bowiem uwagę, że zadeklarowana powierzchnia użytkowana rolniczo trzech działek ewidencyjnych [...], [...] i [...] jest większa od powierzchni JPO lub PGE tych działek - to winien czynności administracyjne, w trakcie których ustalono te nieprawidłowości ująć w formie przewidzianej kodeksem postępowania administracyjnego tj. w formie protokołu. Brak protokołu powoduje, że nie jest wiadomym kiedy kontrola została przeprowadzona, przy pomocy jakich metod i co w wyniku tej kontroli organ administracji publicznej ustalił. Jednym słowem, fakt dokonania kontroli i jej wyniki nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Jest to szczególnie istotne z uwagi na fakt, iż w tej sprawie nie przeprowadzono kontroli na miejscu (wizji lokalnej w terenie). Nadto w uzasadnieniu decyzji zarówno zaskarżonej, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej także organy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 107 § 3 k.p.a., nie wskazały w jaki sposób zostały ustalone tak istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne. Wobec powyższego należy zarzucić organom naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zwraca również uwagę, iż brak jest w sprawie ustalenia przez organ tak istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności jak: w jaki sposób doszło do jak twierdzą organy "zawinionego przedeklarowania powierzchni działek rolnych" przez skarżącego. Składając wniosek skarżący posługiwał się stosownymi dokumentami urzędowymi, np. wypisem z regestru gruntów. Dla zastosowania w niniejszej sprawie sankcji za tzw. "przedeklarowanie" powierzchni działek rolnych organ administracji publicznej winien jednoznacznie ocenić, czy wystąpiła okoliczność zawinionego czy też niezawinionego "przedeklarowania" tych działek przez wnioskodawcę, a to ze względu na treść art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., który stanowi, że: "Obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może on wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości". W ocenie Sądu organ odwoławczy nie dokonał rzetelnej analizy okoliczności ewentualnego zawinienia wnioskodawcy. Z jednej strony bowiem organ stwierdził, iż skarżący prawdopodobnie "nieświadomie popełnił nieprawidłowości", zawyżenie "mogło być wynikiem omyłki, nieuwagi, niestaranności, niedopatrzenia, nieświadomości, nieznajomości prawa, czy tez lekkiego niedbalstwa", ale jednocześnie stwierdził, że "bez względu na jego przyczynę wszystkie te przypadki w końcowej ocenie wskazują na zawinienie Wnioskodawcy" (s. 5 decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR). W ocenie Sądu jest to konkluzja nieuprawniona. Organ w tej mierze wykazał się niedostatecznością czynności dowodowych. Brak bowiem w aktach administracyjnych sprawy dowodów świadczących o dostatecznym ustaleniu przyczyn zawinienia wnioskodawcy oraz świadczących o wynikach przeprowadzonej kontroli administracyjnej. W konsekwencji należy również w tym fragmencie orzekania organu uznać, że nie zastosował się do procedury administracyjnej tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wykazane wyżej naruszenia procedury administracyjnej kwalifikują zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji rozpatrzy wniosek C. S. o przyznanie płatności na rok 2008 z uwzględnieniem podanych wyżej wskazówek. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.