III SA/Kr 304/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Janusz Kasprzycki spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 9 lutego 2009 r. Nr : [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia [...] 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) oraz art. 88 ust. 1, art. 94, art. 97 ust. 1 i 5, art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (jednolity tekst Dz. U. z 2005 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o Policji) Komendant Powiatowy Policji odmówił przyznania pomocy finansowej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] obr. nr [...] przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Zdaniem organu I instancji datą wymagalności roszczenia o pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego jest dzień następujący po uprawomocnieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę. Bieg przedawnienia rozpoczyna się zatem od dnia, w którym policjant mógł najwcześniej wystąpić o pomoc finansową składając stosowny wniosek oraz spełniając wszelkie przesłanki ustawowe określone przepisami resortowymi. Organ wskazał, że J. F. do służby w Policji został przyjęty 16 listopada 1990 r. Funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany z dniem [...] 1993 r. Z wnioskiem w sprawie przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w dniu 12 stycznia 2009 r. Do wniosku dołączył decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] 2002 r. oraz odpis księgi wieczystej potwierdzający, że jest on właścicielem działki nr ewid. [...] obr. [...] w L. Organ I instancji nie uznał wyjaśnień wnioskodawcy, co do opóźnienia przez niego z wystąpieniem o pomoc, przedstawionych w piśmie z dnia 26 stycznia 2009 r. Organ I instancji wskazał mianowicie, że, w świetle art. 107 ust. 2 ustawy o Policji organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. J. F., zdaniem organu I instancji, nie wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w terminie 3 lat od daty otrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę. Biorąc więc pod uwagę treść ust. 1 art. 107 ustawy o Policji jak i treść ust,. 2 tego przepisu nie uwzględniając wyjaśnień wnioskodawcy, organ I instancji orzekł jak w sentencji decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji J. F. podniósł kwestię związaną z interpretacją przepisów prawa. Uważa, że przepisy postępowania, w tym art. 107 k.p.a. nakazują podać w uzasadnieniu decyzji zastosowaną wykładnię przepisu prawa, a sprawa w tym przypadku nie jest w jego ocenie jednoznaczna. Powołał się na orzeczenie WSA w Warszawie z 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1656/06, w którym stwierdzono, że "pomoc finansowa na budownictwo mieszkaniowe policjantów nie jest związana z uposażeniem policjanta i innymi świadczeniami z tego zakresu" o czym mówi art. 107 ustawy o Policji oraz, że " zgodnie z art. 118 Kodeksu cywilnego roszczenia z tego tytułu przedawniają się z upływem 10 lat". Powołał się też na art. 32 Konstytucji RP mówiący o równości wszystkich obywateli wobec prawa ustalając, że policjanci z innych komend po trzyletnim okresie nabycia uprawnień otrzymuje w tego rodzaju sprawach decyzji pozytywne. Jego zdaniem w tym wypadku zasada równości wobec prawa została naruszona. Decyzją z dnia 9 lutego 2009 r., znak: [...], nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz stanowisko organu I instancji. Komendant Wojewódzki Policji powołał się następnie na treść art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem: "Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego tub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. " Podstawowy zarzut skarżącego dotyczy zastosowanej przez organ I instancji łącznej interpretacji art. 107 i art. 94 ustawy o Policji. Strona twierdzi, że przepisy regulujące prawo policjanta do lokalu mieszkalnego, a więc również do pomocy finansowej na jego uzyskanie, która stanowi świadczenie zastępcze wobec prawa do lokalu nie uwzględniają terminu przedawnienia prawa do pomocy finansowej. Według strony pomoc finansowa na uzyskanie domu jednorodzinnego może być potrzebna policjantowi niekoniecznie na początkowym etapie budowy lecz w każdym jej stadium, a o wymagalności roszczenia powinien decydować sam zainteresowany, np. w sytuacji braku środków finansowych na kontynuowanie inwestycji. Nie można jednak przychylić się do takiego wniosku. Pomoc finansowa jako świadczenie zastępcze służące zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych policjanta, przysługuje wszystkim funkcjonariuszom spełniającym warunki do otrzymania lokalu mieszkalnego. Nie oznacza to jednak, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej policjant może złożyć w każdym czasie. Zgodnie z art. 107 ust. l ustawy o Policji: ,, Roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne". Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji pomoc finansowa jest niewątpliwie świadczeniem pieniężnym i jako takie, zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, roszczenie o przyznanie pomocy finansowej ulega przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Ustawa o Policji ani przepisy wykonawcze nie określają jednak kwestii wymagalności roszczenia. Stąd też należy zastosować przepis art. 120 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jeżeli wymagalność roszczenia zależy od podjęcia określonej czynności przez uprawnionego, bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym uprawniony mógł podjąć czynność w najwcześniej możliwym terminie. Tak więc organ odwoławczy uznał, że bieg przedawnienia prawa do przyznania pomocy finansowej rozpoczyna się od dnia, w którym policjant mógł najwcześniej wystąpić z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej składając wniosek (tj. spełniał wszystkie przesłanki ustawowe jak i te wynikające z rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r.). Decyzja o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego stała się prawomocna w dniu 4 listopada 2002 r., tak więc termin przedawnienia biegł do dnia 4 listopada 2005 r. Jednocześnie, zgodnie z art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, "organ może nie uwzględniać przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami". Zainteresowany nie wykazał jednak żadnych obiektywnych przesłanek złożenia wniosku po upływie ponad sześciu lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jako uzasadnienie , podał, że ukończenie budowy domu w trzy lata przy jego dochodach nie jest możliwe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. F. podkreślił aspekt różnej interpretacji okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 107 ustawy o Policji. Powołał się w tym względzie na tezę wyroku WSA w Warszawie z 8 grudnia 2006 r. mówiącej, że termin przedawnienia roszczenia o pomoc finansową nie wynosi trzy lata lecz 10 lat. Twierdzi, że wniosek o pomoc finansową złożył z zachowaniem terminu., zgodnie z art. 118 Kodeksu cywilnego. Odniósł się także do stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pomoc finansowa jest "świadczeniem zastępczym". Jego zdaniem art. 108 ustawy o Policji szczegółowo określa jakie świadczenia przysługują funkcjonariuszowi policji, nic nie mówi o świadczeniach zastępczych, więc uważa, że taka pomoc nie jest świadczeniem. Podniósł także, że w podstawie prawnej decyzji przywołano art. 107 ustawy, który również nie używa tego pojęcia "świadczenia zastępcze" Słownik języka polskiego określa jednoznacznie znaczenia słowa "pomoc, jako "cos, co pomaga w trudnej sytuacji, czyni ją mniej uciążliwą, zaś "świadczenie" to obowiązek wykonania czegoś lub przekazania czegoś na czyjś rzecz. Wskazał również, że zarzucono mu, iż nie podał powodów opóźnienia. Twierdzi, że budową domu to trudne przedsięwzięcia, zwłaszcza z punktu widzenia finansowego, a zatem, czy nie jest to okoliczność usprawiedliwiająca. Uważa, że organ źle interpretuje jego stanowisko, co do terminu przedawnienia roszczenia o pomoc finansową. Rozporządzenia MSWiA nie limituje czasu, kiedy o taką pomoc można się zwrócić. W odpowiedzi na tę skargę Wojewódzki Komendant Policji podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że roszczenie o pomoc finansową ulega przedawnieniu z upływem lat 3 a nie 10. ani art. 107 ani żaden Iny przepis ustawy o Policji nie definiuje stanu wymagalności roszczenia. Pozwala to na zastosowanie przepisu art. 120 § 1 zdanie drugie Kodeksu cywilnego uzależniający bieg terminu przedawnienia od podjęcia przez uprawnionego czynności w możliwie najkrótszym terminie. W tym przypadku roszczenie to zaczęło biec z datą, kiedy skarżący mógł najwcześniej złożyć wniosek. Nie jest uprawnione twierdzenie, że samo umieszczenie przepisu art. 107, że nie znajduje on zastosowania w przypadku innych świadczeń określonych w przepisach pragmatycznych. Przepis ten nie zawiera takiego sformułowania, z którego można by wywieźć, że dotyczy on wyłącznie roszczeń, o których mowa w rozdziale 9 ustawy. Nie trudno też wyobrazić sobie sytuację, że budowa domu trwa kilka lat. Przyjęcie, że z wnioskiem o pomoc finansową na tego rodzaju przedsięwzięcie można wystąpić w każdym czasie prowadziłoby do rażącej nierówności świadczeń otrzymywanych przez policjantów znajdujących się w tej samej sytuacji. Wniósł zatem o oddalenie skargi jako, jego zdaniem bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia: prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga w niniejszej sprawie jest zasadna. W ocenie Sądu dokonane przez organy ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości. Kwestią pozostającą do rozstrzygnięcia jest natomiast ustalenie, czy do pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, która przysługuje policjantowi w myśl art. 94 ustawy o Policji, ma zastosowanie art. 107 ust. 1 ustawy, stanowiący, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Zdaniem Sądu w tym zakresie w pierwszym rzędzie należy rozstrzygnąć kwestię, kiedy powstaje roszczenie policjanta z tytułu prawa do pomocy finansowej, a dopiero po tym można rozważać kwestie związane z przedawnieniem tego roszczenia. Roszczenie to uprawnienie wypływające z prawa podmiotowego do domagania się od innego podmiotu prawa określonego działania lub zaniechania. Prawo podmiotowe powstaje natomiast albo bezpośrednio z mocy prawa, lub z czynności prawnych, albo z decyzji administracyjnych lub tzw. zdarzeń w ścisłym tego słowa znaczeniu (np. zasiedzenie, otwarcie spadku). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela zatem pogląd, zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 1013/08, że fakt mianowania policjanta na określone stanowisko służbowe powoduje, iż policjant uzyskuje prawo podmiotowe do uposażenia i odpowiednich dodatków do uposażenia. Od tego momentu policjantowi przysługuje roszczenie z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem, że z aktu mianowania policjanta na określone stanowisko służbowe nie wynika, iż policjant uzyskał prawo podmiotowe do pomocy finansowej, czy też prawo do równoważnika pieniężnego. Prawo do pomocy finansowej nie przysługuje bowiem wszystkim funkcjonariuszom w służbie stałej, lecz tylko tym z nich, którzy spełniają dodatkową przesłankę jaką są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Dla uzyskania zatem prawa podmiotowego w postaci prawa do pomocy finansowej koniecznym jest wydanie decyzji administracyjnej, która to ma bezsprzecznie konstytutywny charakter. Cechą zaś tego rodzaju decyzji jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia. W ich wyniku zawiązuje się zatem nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek prawny. Do nabycia przez policjanta prawa podmiotowego w postaci prawa do pomocy finansowej konieczne jest więc wydanie decyzji administracyjnej. Dopiero wówczas powstaje po stronie policjanta wynikające z prawa podmiotowego roszczenie z tytułu pomocy finansowej o wypłatę stosownej kwoty i odpowiadający temu roszczeniu obowiązek organu. Gdyby organ nie zrealizował obowiązku wynikającego z decyzji o przyznaniu prawa pomocy, a policjant nie występował z roszczeniem o wypłatę stosownej kwoty, wówczas należałoby rozważać, czy nie doszło do przedawnienia roszczenia majątkowego. Wtedy powstałby problem, które przepisy o przedawnieniu należałoby stosować, czy art.107 ustawy o Policji, który przewiduje trzy letni termin przedawnienia, czy też dziesięcioletni termin przedawnienia określony w art. 118 Kodeksu cywilnego. W odniesieniu do powołanego przez skarżącego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ws 1656/06 ( LEX nr 295077) stwierdzić należy, że w tezie tego wyroku nie przesądzono, kiedy powstaje roszczenie z tytułu pomocy finansowej. Uzasadnienie wskazanego orzeczenia przekonuje, że teza tego wyroku została sformułowana w takim stanie faktycznym, w którym toczyło się postępowanie egzekucyjne na podstawie decyzji nakazującej policjantowi zwrot nienależnie pobranej pomocy finansowej. W takich okolicznościach doszło do utraty prawa podmiotowego przez policjanta i powstała wątpliwość w jakim terminie roszczenie Komendy Wojewódzkiej Policji o zwrot nienależnie pobranej pomocy finansowej ulega przedawnieniu. Zaś źródłem powstania prawa podmiotowego o zwrot nienależnej kwoty, z którego wynikało roszczenie Komendy o zwrot i odpowiadający mu obowiązek policjanta dokonania zwrotu była konstytutywna decyzja nakazująca zwrot nienależnie pobraną pomoc finansową. W rozpoznawanej sprawie natomiast nie została wydana decyzja o przyznaniu prawa do pomocy finansowej, a zatem, zdaniem Sądu, nie powstało prawo podmiotowe, ani wynikające z prawa podmiotowego roszczenie o wypłatę kwoty pomocy finansowej. Stąd też rozważanie kwestii przedawnienia roszczenia było w ocenie Sądu przedwczesne. Nieuzasadniony jest pogląd zaprezentowany przez organy orzekające, że wniosek o przyznanie prawa pomocy finansowej powinien być złożony w określonym czasie liczonym np. od daty uzyskania pozwolenia na budowę. Zwrócić należy uwagę, że zarówno ustawa o Policji jak i rozporządzenie wykonawcze nie określają terminu w formie dni, tygodni, miesięcy, czy lat w ciągu którego policjant może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej. Takiego terminu nie ma również w przypadku występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przydziału lokalu, czy też w sprawie przyznania równoważnika. Również możliwość złożenia wniosku o przydział lokalu, czy też wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego nie została ograniczona żadnym terminem. Zdaniem więc Sądu we wszystkich tych przypadkach możliwość uzyskania prawa do pomocy finansowej, prawa do lokalu mieszkalnego, prawa do równoważnika pieniężnego uzależniona jest od istnienia merytorycznych przesłanek jakimi są najogólniej rzecz ujmując niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Do czasu zatem gdy spełniona jest merytoryczna przesłanka uzasadniająca przyznanie określonego prawa w ramach zaspakajania potrzeb mieszkaniowych tak długo może być złożony wniosek o przyznanie tego prawa. Zaprezentowana wobec tego przez organy I i II instancji wykładnia, zgodnie z którą wniosek o przyznanie prawa pomocy finansowej może być złożony w terminie trzech lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym i jest z nim sprzeczna. Ponadto wskazać przy tym należy, że w świetle treści art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Sam czas trwania budowy nie jest w przepisach określony. Samo uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie zawsze prowadzi też do rozpoczęcia budowy przez inwestora. Różne okoliczności życiowe mogą bowiem powodować, że mimo posiadania tego rodzaju decyzji inwestycja nie zostanie rozpoczęta, a zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nastąpi poprzez np. zakup lokalu mieszkalnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w świetle art. 94 ustawy o Policji pomoc finansowa może być przeznaczona zarówno na zakup lokalu mieszkalnego jak i budowę domu jednorodzinnego. W takiej sytuacji, idąc tokiem rozumowania organów, należałoby wskazać, kiedy staje się wymagalne roszczenie o pomoc finansową, która będzie przeznaczona na zakup lokalu mieszkalnego, bo zupełnie bezprzedmiotowe jest odwoływanie się do decyzji pozwolenia na budowę. Powyższe ukazuje, że przyjęte przez organy stanowisko, iż z chwilą gdy uzyskana przez funkcjonariusza decyzja o pozwoleniu na budowę staje się ostateczna, roszczenie o pomoc finansową staje się wymagalne i w terminie trzech lat ulega ono przedawnieniu, jako nie mające żadnych podstaw w obowiązującym stanie prawnym jest nie do zaakceptowania . W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.