III SA/Kr 304/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Maria Zawadzka Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na czynność Dyrektora Szkoły [...] z dnia 13 grudnia 2010 r. w przedmiocie listy klasyfikacyjnej aplikantów postanawia skargę odrzucić. Skarżący M. M., dnia 14 lutego 2011 r. ( data nadania) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem organu, którego dotyczy, na akt Dyrektora Szkoły [...] – listę klasyfikacyjną aplikantów, którzy ukończyli aplikację ogólną 2009/2010, ogłoszoną zarządzeniem Dyrektora Szkoły [...] nr [...] z dnia 13 grudnia 2010 r. w Biuletynie Informacji Publicznej i na liście internetowej tej Szkoły, z wnioskiem o jej uchylenie w całości. Zdaniem skarżącego wskazującego na przepisy art. 26 ust. 2 i 3 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury ( Dz. U. Nr 26, poz. 157 z późn. zm.), zaskarżony akt ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej, objętego dyspozycją przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 stycznia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej ustawa p.p.s.a.). Z powołaniem na przepisy art. 52 § 3 i 53 § 2 p.p.s.a. skarżący wskazał, że wniesienie skargi poprzedził, datowanym na 27 grudnia 2010 r., a doręczonym Dyrektorowi Szkoły [...] ( dalej [...]), w dniu 31 grudnia 2010 r. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez skorygowanie listy opublikowanej w dniu 13 grudnia 2010 r. wskazanym wyżej zarządzeniem Dyrektora [...], na które nie otrzymał odpowiedzi. Prezentując stanowisko, że ogłoszona lista klasyfikacyjna ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień wynikających z przepisów prawa i wskazując, że został umieszczony na pozycji 106 listy, skarżący zarzucił, że ustalenie listy nastąpiło z naruszeniem prawa. Skargę oparto na zarzutach: I. naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik postępowania, to jest: 1 ) art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23.01.2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury ( Dz. U. Nr 26, poz. 157 z późn. zm.) oraz § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 30.06.2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej ( Dz. U. Nr 107, poz. 895 z późn. zm.) poprzez niezgodne z tymi przepisami wskazanie sum punktów uzyskanych przez aplikantów polegające na: - uwzględnieniu średniej arytmetycznej punktów uzyskanych z praktyk przez aplikantów, podczas gdy prawidłowo należało uwzględnić sumę punktów uzyskanych przez aplikantów z praktyk – co doprowadziło do pogorszenia sytuacji aplikantów, którzy uzyskali wyższe oceny z praktyk i zmniejszenia ich szansy na kontynuowanie szkolenia na aplikacji specjalistycznej, - uwzględnieniu jedynie punktów ze sprawdzianów poprawkowych w stosunku do aplikantów, którzy poprawiali sprawdziany podczas gdy prawidłowo na liście klasyfikacyjnej powinno się uwzględnić " sumę punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów" – a więc również punkty ze sprawdzianów poprawianych – co doprowadziło do faworyzowania aplikantów, którzy pisali sprawdziany poprawkowe w stosunku do aplikantów, którzy zaliczyli wszystkie sprawdziany w pierwszym terminie, - uwzględnieniu " ocen końcowych" zamiast "ocen średnich" ze sprawdzianu przeprowadzonego w dniu 18.10.2010 r., podczas gdy prawidłowo należało uwzględnić "oceny średnie" – co doprowadziło do zmiany ocen uzyskanych przez aplikantów z tego sprawdzianu spowodowanej przyjętym systemem zaokrąglania ocen, który zapewniał niektórym aplikantom podwyższenie ocen przy obniżeniu ocen innym aplikantom; 2) art. 8 kpa oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli wobec organów Państwa polegające na zastosowaniu metody liczenia punktów na liście klasyfikacyjnej uwzględniającej średnią arytmetyczną punktów praktyk, podczas gdy wcześniej Dyrektor [...] oficjalnie wyrażał stanowisko, iż na liście klasyfikacyjnej uwzględniania będzie suma punktów z praktyk; II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, to jest: 1) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, 2) art. 20 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej ( Dz. U. UE C 83 30.3.2010, str. 389 -403) obowiązującej na mocy art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej oraz 3) art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19.12.1966 r. ( Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167) poprzez naruszenie zasady równości polegające na zróżnicowaniu wobec prawa pozycji aplikantów polegające na przyjęciu kryterium zaokrąglenia punktów ze sprawdzianu przeprowadzonego w dniu 18.10.2010 r., które było korzystne dla jednych osób, a niekorzystne dla innych i prowadziło do sytuacji, w których osoby, które osiągnęły różne wyniki na tym sprawdzianie mogły uzyskać identyczne oceny końcowe. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że zaskarżony akt w postaci listy klasyfikacyjnej spełnia wymagania aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w szczególności dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Zdaniem skarżącego istnieje ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisów prawa tj. prawa do kandydowania na aplikację specjalistyczną, o którym decyduje liczba punktów wskazana na liście klasyfikacyjnej zgodnie z art. 29 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Od miejsca na liście uzależnione jest prawo kontynuowania szkolenia na aplikacji specjalistycznej. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa przy ustalaniu listy klasyfikacyjnej aplikantów aplikacji ogólnej skupił się skarżący na podważaniu zgodności z prawem przyjętych zasad ustalania punktów uzyskanych przez aplikantów z praktyk i sprawdzianów decydujących o kolejności miejsca na liście. Skarżący podnosił, że zgodnie z wykładnią językową przepisu art. 26 ust. 3 ustawy, o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk, z czym koreluje § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej ( Dz. U. Nr 107, poz. 895). Zarzucał, że wbrew jednoznacznemu brzmieniu tego przepisu, Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Sprawiedliwości wydał 28.10.2010 r. opinię w przedmiocie interpretacji przepisów dotyczących sposobu określenia końcowej oceny praktyk odbywanych przez aplikantów w ramach aplikacji ogólnej, z której wynikało, że o kolejności miejsca na liście decyduje suma ocen ze sprawdzianów oraz jedna łączna ocena patrona koordynatora wystawiana z przebiegu wszystkich praktyk i stanowiąca średnią arytmetyczną ocen z praktyk. Kierując się powyższą interpretacją Dyrektor Szkoły wydał zarządzenie Nr [...] z dnia [...] 2010 r., określające w § 29 sposób wystawiania oceny przez patrona koordynatora. Skarżący podnosił, że przyjęta wykładnia narusza zasady wykładni językowej i systemowej, a wykładnia funkcjonalna była nieuzasadniona. Uzasadniając zarzut wadliwego uwzględnienia punktów ze sprawdzianów, skarżący podnosił, że winna być ona sumą wszystkich sprawdzianów, tj. sumą ocen ze sprawdzianów poprawionych i sprawdzianów poprawkowych. A tylko oceny tych ostatnich stanowią jedyną ocenę sprawdzianu stosownie do § 39 zarządzenia Dyrektora Szkoły z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w sprawie zasad przeprowadzania sprawdzianów w trakcie aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej. Wreszcie kwestionował skarżący oceny zaliczone do listy klasyfikacyjnej ze sprawdzianu VIII przeprowadzonego w dniu 18.10.2010 r., podnosząc, że ustalając końcowe oceny zastosowano niekorzystną dla części aplikantów metodę zaokrąglania średniej ocen do 0,5 punkta. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły [...] wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności o oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podnoszono, że ogłoszenie przez Dyrektora Szkoły listy klasyfikacyjnej jest czynnością o charakterze materialno – technicznym, która wywołuje jednak tylko skutki prawne w sposób pośredni. Ogłoszenie listy klasyfikacyjnej bezpośrednio z mocy prawa nie wpływa na uprawnienia i obowiązki aplikanta, które powstają dopiero na podstawie decyzji w przedmiocie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską. Zdaniem organu lista klasyfikacyjna nie ma charakteru aktu zewnętrznego, a zatem nie spełnia wymogów aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nadto podniesiono, że skarżący nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. na listę klasyfikacyjną. Podkreślono, że przed wniesieniem skargi Dyrektor Szkoły decyzją z dnia [...] 2011 r., Nr [...] odmówił przyjęcia skarżącego na aplikację sędziowską, a od decyzji tej skarżący złożył odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Z przedstawionych akt postępowania wynika, że będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie skarga wniesiona została w następujących okolicznościach: - zarządzeniem z dnia 13 grudnia 2010 r. Dyrektora Szkoły [...] Nr [...] ogłoszono w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej Szkoły listę klasyfikacyjną aplikantów, którzy ukończyli aplikację ogólną 2009/2010 r. Na liście tej nazwisko skarżącego umieszczone jest na 106 pozycji, ze wskazaniem 41,9 jako liczby zdobytych punktów, - w dniu ogłoszenia listy skarżący złożył do Dyrektora Szkoły wniosek w trybie art. 28 ust. 1 ustawy o kontynuowaniu szkolenia na aplikacji sędziowskiej, - niezależnie od tego wniosku pismem z dnia 27.12.2010 r. wniesionym 31 grudnia 2010 r. skarżący wezwał Dyrektora Szkoły [...] do usunięcia naruszenia prawa, przez skorygowanie listy klasyfikacyjnej, w kwestiach podniesionych w obecnej skardze. Zdaniem skarżącego usunięcie naruszenia prawa winno doprowadzić do przyznania mu punktacji w wysokości 111,9 punktów przy równoczesnej zmianie punktacji innych aplikantów, - decyzją z dnia [...] 2011 r., Nr [...] Dyrektor Szkoły odmówił przyjęcia skarżącego na aplikację sędziowską z tym uzasadnieniem, że wyznaczony limit 75 miejsc na tę aplikację uległ wyczerpaniu, - w dniu 12 stycznia 2011 r. skarżący złożył odwołanie od tej decyzji do Ministra Sprawiedliwości, - Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 10.02.2011 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z jej uzasadnienia wynika, że zarzuty odwołania oparte były na tych samych zarzutach, co w przedmiotowej skardze, dotyczących sposobu obliczania punktacji decydującej o miejscu na liście. Skargę w niniejszej sprawie wniesiono dnia 14 lutego 2011 r. ( data nadania). Z urzędu wiadomo Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ( baza.cbois.nsa.gov.pl), że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29.06.2011 r. sygn. II SA/Wa 436/11 oddalił skargę skarżącego na decyzję Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 10 lutego 2011 r., w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że podniesione w obecnej skardze zarzuty, co do sposobu ustalania punktów decydujących o kolejności umieszczenia na liście były także przedmiotem rozważań WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga ulega odrzuceniu. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn ( niż wymienione w punktach 1-5 tego przepisu), wniesienie skargi nie jest dopuszczalne. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Czynność umieszczenia na liście klasyfikacyjnej aplikantów, którzy ukończyli aplikację ogólną, nie ma charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie może być samodzielnym przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Zarówno w piśmiennictwie ( por. np. T. Woś w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz – pr. Zbiorowa pod red. T. Wosia, Wyd. III Lexis Nexis 2009, str. 61 i n.) jak i w orzecznictwie ( por. np. postanowienia NSA z 1.10.2009 r., II FSK 581/08 Lex nr 573469 czy z 12.10.2008 r., II GSK 340/08 Lex nr 515325, a ostatnio z 12.10.2011 r., I OSK 1916/11 – niepubl. ) przyjmuje się, że akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi łącznie spełniać następujące warunki; 1. nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, 2. musi mieć charakter publicznoprawny, czyli mieścić się w zakresie działalności administracji publicznej, 3. musi być skierowana do indywidualnie oznaczonego podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie ani służbowo, 4. musi dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa rozumianych jako bezpośrednio wynikające z przepisów prawa obowiązki lub uprawnienia tego podmiotu, do którego skierowany jest akt. Stanowisko to WSA w obecnym składzie podziela, a oznacza ono, że akt lub czynność z zakresu administracji publicznej wówczas poddana jest kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. gdy jej przedmiotem jest ustalenie, stwierdzenie czy potwierdzenie uprawnienia wynikającego z przepisu prawa i bezpośrednio służącego temu podmiotowi, który skarży akt lub czynność albo obowiązku obciążającego ten podmiot. Oznacza to zarazem, że to z przepisu prawa ma wynikać obowiązek organu administracji publicznej ustalenia, stwierdzenia lub potwierdzenia obowiązku lub uprawnień adresata tego aktu lub czynności. Wprawdzie ustawa równoznacznie traktuje akty lub czynności objęte przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zdaniem skarżącego przedmiotem skargi jest akt z zakresu administracji publicznej, to zdaniem Sądu umieszczenie skarżącego na określonym miejscu listy klasyfikacyjnej z zaznaczeniem liczby uzyskanych punktów, bliższe jest rozumieniu czynności o charakterze materialno-technicznym, niż aktu. Dla istoty rozstrzygnięcia rozróżnienie to w sprawie nie ma zresztą doniosłości prawnej. Zgodnie z przepisem art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa ( Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.- dalej ustawa) Dyrektor Szkoły, w terminie 14 dni od zakończenia aplikacji ogólnej, ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej listę klasyfikacyjną aplikantów. Lista zawiera imiona, nazwiska aplikantów, z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdego aplikanta w trakcie aplikacji ogólnej, oraz liczbę porządkową wskazującą jego miejsce na liście. W świetle przepisu art. 26 ust. 1 sporządzenie listy klasyfikacyjnej jest czynnością, która ma miejsce po zakończeniu aplikacji ogólnej. Ukończenie aplikacji warunkowane jest uzyskaniem pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk, a zakończenie aplikacji ogólnej następuje zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z upływem 12 m-cy od terminu rozpoznania tej aplikacji ustalonego Zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości. W myśl art. 26 ust. 4 świadectwem ukończenia aplikacji ogólnej jest dyplom wydawany przez Dyrektora Szkoły, a więc akt deklaratywny, w którym – według ustalonego Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości wzoru – wskazuje się okres odbywania aplikacji oraz łączną liczbę punktów z wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji. Nie można się zatem zgodzić się ze stanowiskiem Dyrektora Szkoły zawartym w odpowiedzi na skargę, że czynność umieszczenia na liście klasyfikacyjnej nie ma charakteru zewnętrznego tzn. nie jest skierowana do adresatów niepodporządkowanych organizacyjnie lub służbowo. Adresatami tej czynności, są osoby które ukończyły aplikację ogólną i nie łączy je już więź wynikająca z decyzji w przedmiocie przyjęcia na tę aplikację. Zarazem jednak, przepis art. 28 ust. 1 stanowi, że osoba która ukończyła aplikację ogólną oraz spełnia kryteria określone w art. 22 pkt 1-4 może w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej listy klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 złożyć do Dyrektora Krajowej Szkoły wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Nadto, zgodnie z ust. 2 tego artykułu kandydaci na aplikację specjalistyczną przedstawiają dodatkowo zaświadczenia o zdolności do pełnienia obowiązków sędziego lub prokuratora. Przepis art. 29 ust. 1 stanowi, że Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską. Decyzję tę zgodnie z art. 29 ust. 2 Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje według kolejności umieszczenia kandydatów na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na te aplikacje. Do Ministra Sprawiedliwości należy zgodnie z art. 16 ust. 2 kompetencja do zarządzenia, w zależności od potrzeb kadrowych sądów i prokuratury, naboru na aplikację ogólną, sędziowską i prokuratorską oraz jednoczesnego wyznaczania limitu miejsc na te aplikacje. W świetle powyższych regulacji umieszczenie na liście klasyfikacyjnej ( możliwe tylko wobec osoby, która ukończyła aplikację ogólną – w rozumieniu art. 26 ust. 1 ustawy), oraz zajęcie określonej liczbą porządkową pozycji na tej liście wyznaczonej liczbą uzyskanych punktów, ma charakter czynności doniosłej prawnie, nie spełnia jednak przesłanki kreacji bezpośredniego obowiązku lub uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, albo potwierdzenia takiego obowiązki lub uprawnienia. Umieszczenie na liście klasyfikacyjnej stanowi tylko element postępowania o przyjęcie na aplikację sędziowską lub prokuratorską, o którą były aplikant aplikacji ogólnej może ale nie musi się ubiegać, a które kończy się wydaniem decyzji w przedmiocie przyjęcia lub odmowy przyjęcia na aplikację. Samo umieszczenie na liście nawet na wysokiej pozycji też nie przesądza o spełnieniu wszystkich przesłanek do przyjęcia na wybraną aplikację specjalistyczną z uwagi na treść art. 28 ust. 1 in pricp. i art. 28 ust. 2. Z tych samych względów nawet umieszczenie na końcu listy nie stwarza samo przez się prawnej przeszkody do przyjęcia na aplikację specjalistyczną, gdyż zależy od faktycznej liczby zgłoszonych prawidłowych wniosków o kontynuowanie danego rodzaju aplikacji wyczerpujących limit dla danej aplikacji. Przedstawione uregulowania prawne prowadzą do konstatacji, że czynność ustalenia liczby punktów uzyskanych przez aplikanta aplikacji ogólnej oraz czynność ustalenia liczby porządkowej wskazującej z uwagi na uzyskaną sumę punktów miejsce aplikanta na liście klasyfikacyjnej ogłaszanej w trybie art. 26 ust. 2 ustawy przez Dyrektora Szkoły, nie ma charakteru czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a i nie może stanowić samoistnego przedmiotu skargi do sądu administracyjnego. Kontrola zgodności z prawem prawidłowego ustalenia liczby punktów uzyskanych przez aplikanta aplikacji ogólnej oraz prawidłowość kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej determinowanego uzyskaną liczbą punktów, stanowi natomiast element kontroli zgodności z prawem decyzji w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).