III SA/Kr 305/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 219 w związku z art. 217 i 218 K.p.a. odmówił A. P. wydania zaświadczenia o treści, że działka o numerze [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna N posiadała w stanie faktycznym użytek gruntowy o oznaczeniu Lz (grunty zadrzewione i zakrzewione) od czasu jej ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu organ stwierdził, że analiza dokumentów wykazała, iż od założenia obrębu [...] jednostka ewidencyjna N tj. od 1991 r. do 2012 r. działka nr [...], a także działki powstałe z jej podziału (m. in. działka nr [...]) posiadały użytek oznaczony jako Bz (tereny rekreacyjne - wypoczynkowe). Zmiana oznaczenia użytku gruntowego Bz na Lz w operacie ewidencyjnym nastąpiła 18.01.2012 r. na podstawie decyzji administracyjnej nr [...] z 13.12.2011 r. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.) albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 K.p.a.). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Z ustaleń organu wynika, iż brak jest przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia stanu prawnego objętego wnioskiem. Z kolei obowiązek wydania zaświadczenia ze względu na interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, spoczywa na organie jedynie wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, które wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Należy również zwrócić uwagę, iż w zaświadczeniu potwierdza się istnienie faktów lub stanu prawnego. Nie można zatem wydać zaświadczenia stwierdzającego hipotetyczny stan nie wynikający z danych ujawnionych w rejestrze bądź ewidencji. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Poświadcza ono określony fakt lub stan prawny, który został już uprzednio ustalony odpowiednim aktem prawnym albo jest znany organowi na podstawie prowadzonej ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Nie jest zatem możliwe wydanie zaświadczenia w odniesieniu do stanu, który w określonej dacie nie był ujawniony w operacie ewidencji gruntów i budynków. Tymczasem wniosek podmiotu ubiegającego się o zaświadczenie sprowadza się do potwierdzenia stanów nieujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w określonej we wniosku dacie. Na to postanowienie zażalenie wniósł A. P. wskazując, że w dniu 15 stycznia 2010 r. przedmiotowa działka została zwrócona decyzją Prezydenta Miasta jako działka zadrzewiona i zakrzewiona. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 22 stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawowe regulacje w zakresie udostępniania danych z ewidencji gruntów i budynków znajdują się w art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Posiłkowe stosuje się tu również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wydawania zaświadczeń. Oznacza to, że w pierwszej kolejności żądanie udzielenia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym powinno być ocenione z punktu widzenia przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a tylko w zakresie nieuregulowanym - z punktu widzenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólną regułą zawartą w art. 24 ust. 2 ustawy, informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Operat ewidencyjny, który zawiera informacje ewidencyjne, składa się zaś z bazy danych prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych (art. 24 ust. 1 ustawy). Informacje z części składowych operatu są udostępniane przez starostę w formach wskazanych w art. 24 ust. 3 ustawy. W przedmiotowej sprawie A. P. (współwłaściciel działki nr [...]) zwrócił się do Prezydenta z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, że działka nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna N od jej wydzielenia w stanie faktycznym stanowiła grunty zadrzewione i zakrzewione Lz". Tak sformułowany wniosek wyklucza formy udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym przewidziane w art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a wskazuje na formę zaświadczenia uregulowaną w dziale VII K.p.a. Analiza zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych dotyczącej ewidencji gruntów i budynków wykazała, że od założenia obrębu [...] jednostka ewidencyjna N tj. od 1991 r. do 2012 r. działka nr [...], a także działki powstałe z jej podziału (m.in. działka nr [...]) posiadały użytek oznaczony jako "Bz" (tereny rekreacyjne - wypoczynkowe). Zmiany użytku gruntowego "Bz" (tereny rekreacyjno - wypoczynkowe) na użytek "Lz" (grunty zadrzewione i zakrzewione) dokonano w operacie ewidencyjnym 18.01.2012r. (zawiadomienie nr [...] o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków) na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z [...] 2011 r. (ostatecznej z dniem 9 stycznia 2012 r.). Zatem w operacie ewidencyjnym użytek "Lz" w działce nr [...] został wykazany w dniu 18.01.2012 r., a nie od momentu powstania działki. Żądanie wydania zaświadczenia, "że działka nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna N od jej wydzielenia w stanie faktycznym stanowiła grunty zadrzewione i zakrzewione Lz" nie znajduje potwierdzenia w dokumentach posiadanych przez organ. Nie było więc możliwe wydanie wnioskodawcy zaświadczenia o żądanej treści, gdyż nie może ono być wydane, w sytuacji gdy organ administracji publicznej nie posiada informacji której poświadczenia domaga się wnioskodawca. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. P. stwierdzając, że jest ono niezgodne z prawem. Domagał się jednoznacznego określenia, że działka nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna N stanowiła od kilkudziesięciu lat i stanowi obecnie grunty zadrzewione i zakrzewione LZ. Takie stwierdzenie jest niezbędne dla uniknięcia płacenia nienależnego podatku przez byłych właścicieli. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 stycznia 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Należy wskazać, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII K.p.a. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przepisy Działu VII K.p.a. zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń" mają zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, gdy do organu administracji publicznej wpłynie wniosek o urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.). Jest to bowiem postępowanie o bardzo szerokim zakresie podmiotowym. Obowiązuje ono wszystkie organy administracji publicznej i dostępne jest wszystkim osobom, które muszą uzyskać urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub prawa (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 815). W tej sytuacji należy przyjąć, w przypadku braku ustawowego wyłączenia, istnienie domniemania stosowania przepisów "Działu VII" K.p.a. występuje wówczas, gdy wyłoni się potrzeba poświadczenia przez organ administracji publicznej określonych faktów lub praw. Konsekwencją stwierdzenia, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z postępowaniem w sprawie wydawania zaświadczeń jest zatem stosowanie przepisów "Działu VII" K.p.a., w szczególności zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ustalony jest w art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w K.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest bowiem, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Jak przyjmuje się w doktrynie, zaświadczenie jest przewidzianym w przepisach prawnych potwierdzeniem pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby (por. J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988/2 str. 14). Podkreśla się także, iż zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo, 2004 r., Nr 10, str. 58). Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku. Zaświadczenie, aby spełniało wymagania dokumentu urzędowego określone w art. 76 K.p.a., musi być wydane w przepisanej formie i w przedmiocie mieszczącym się w zakresie działania organu, co oznacza, że musi to być organ właściwy miejscowo i rzeczowo. W sytuacji zatem, kiedy to określony podmiot ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 K.p.a.), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, tylko wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym (a wiec ograniczonym) zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego indywidualny stan prawny opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Postępowanie wyjaśniające odnosi się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, oraz oceny, czy odnoszą się one do osoby wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ich ewentualnych dysponentów. Postępowanie wyjaśniające, określone w art. 218 K.p.a., ogranicza się zatem jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn.. akt II SA/Wa 1379/11). Organ może zatem wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych bez potrzeby ich kreowania. Organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. Jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe (por. J. Lang, j.w. str. 14). W orzecznictwie podkreśla się, że treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego; w sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia (tak m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2709/98, niepubl.). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie zaś do cytowanego art. 219 K.p.a., odmowa wydania zaświadczenia przybiera postać postanowienia. Niezależnie od tego, czy obowiązek wydania zaświadczenia wynika z przepisu prawa, czy wnosi o to strona ze względu na jej interes prawny, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wystawienie zaświadczenia pełni rolę pomocniczą przy ustaleniu jego treści. Zakres tego postępowania wyznaczają dwie przesłanki: jest ono dopuszczalne tylko w niezbędnym zakresie i służy jedynie potwierdzeniu faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu. Powinno zatem odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbiorów danych. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, Prezydent Miasta słusznie odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że działka nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna N od jej wydzielenia stanowiła grunty zadrzewione i zakrzewione o symbolu Lz. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015r., poz. 520 ze zm) przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych (zgodnie z art. 20 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego).Ze zgromadzonych w aktach dokumentów wynika, że aż do 2012 r. działka nr [...] jak również działki powstałe bezpośrednio po jej podziale zakwalifikowane były jako "Bz" tereny rekreacyjno – wypoczynkowe. Zmiana oznaczenia użytku gruntowego "Bz" na "Lz" w operacie ewidencyjnym nastąpiła w dniu 18 stycznia 2012 r. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. Tym samym w operacie ewidencyjny użytek "Lz" na działce nr [...] został wykazany dopiero z dniem 18 stycznia 2012 r., a nie od momentu podziału i powstania działki. Jak z powyższego jednoznacznie wynika organ nie mógł skarżącemu wydać zaświadczenia o żądanej treści, ponieważ nie miałoby to swojego odzwierciedlenia w rzeczywistym stanie faktycznym sprawy. Sąd podkreśla, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie modyfikuje treści dostępnych dokumentów i nie jest uprawniony do wydawania zaświadczeń o treści z nimi sprzecznej. Treścią zaświadczenia musi być pozytywne załatwienie wniosku strony ubiegającej się o potwierdzenie faktu. Natomiast w sytuacji, gdy posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku organ ten może jedynie odmówić wydania zaświadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Ke 857/13). W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art.151 P.p.s.a. skargę należało oddalić.