III SA/Kr 309/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Bożenna Blitek po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 15 grudnia 2015 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez adwokata T. W. imieniem W. P. – dalej skarżącej – odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. nr [...] przyznającej skarżącej dodatek mieszkaniowy od dnia 1 września 2014 r. do dnia 28 lutego 2015 r. w kwocie 362,71 zł miesięcznie. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 134 w zw. z art. 127 § 1 i art. 33 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) w zw. z art. 244 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718). Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika następujący stan faktyczny: Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] przyznał skarżącej dodatek mieszkaniowy od dnia 1 września 2014 r. do dnia 28 lutego 2015 r. w kwocie 362,71 zł miesięcznie. Decyzja została wysłana do skarżącej listem zwykłym w dniu 10 września 2014 r. Pismem z dnia 13 września 2014 r skarżąca odwołała się od ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2014 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą odwołania ze względu na okoliczność, że decyzja pierwszej instancji nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie została doręczona zgodnie z przepisami art. 39 – 49 Kpa, to jest za pokwitowaniem. Skarżąca wniosła w dniu 19 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o zwolnienie jej z kosztów sądowych oraz przyznanie jej adwokata w sprawie dotyczącej zaskarżenia ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014 r. nr [...]. Sprawie skarżącej nadano przed Sadem sygnaturę III SO/Kr 4/15. Toczyła się tylko i wyłącznie w zakresie prawa pomocy i zakończyła się wydaniem przez Referendarza Sądowego w dniu 17 kwietnia 2015 r. postanowienia zwalniającego skarżącą z kosztów sądowych oraz przyznającej jej adwokata. Zarządzeniem Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia 8 czerwca 2015 r pełnomocnikiem z urzędu dla skarżącej został wyznaczony adwokat T. W. Prezydent Miasta, wykonując wskazania organu odwoławczego zawarte w postanowieniu z dnia [...] 2014 r., doręczył skarżącej decyzję z dnia [...] 2014 r. za pokwitowaniem odbioru (w dniu 21 września 2015 r.). Adwokat T. W. pismem z dnia 5 października 2015 r. wniósł odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r., powołując się na umocowanie do działania w imieniu skarżącej wynikające z postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2015 w sprawie o sygn. akt III SO/Kr 4/15 oraz wydanego w następstwie zarządzenia Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia 8 czerwca 2015 r. o wyznaczeniu go pełnomocnikiem z urzędu dla skarżącej. W treści odwołania wniósł o uchylenie decyzji pierwszej instancji oraz o przyznanie skarżącej dodatku mieszkaniowego od dnia 1 sierpnia 2014 r. Wskazał, że skarżąca wniosła o przyznanie dodatku mieszkaniowego w dniu 6 lipca 2014 r., natomiast braki formalne wniosku uzupełniła dopiero w dniu 12 sierpnia 2014 r. ze względu na przebywanie w okresie od dnia 14 lipca 2014 r. do dnia 1 sierpnia 2014 r. w Szpitalu Uzdrowiskowo – Rehabilitacyjnym na rehabilitacji ogólnoustrojowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 5 listopada 2015 r. wezwało adwokata T. W. do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez przedstawienie dokumentu potwierdzającego zakres umocowania, w szczególności do reprezentowania skarżącej w postępowaniu przed organami I i II instancji w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego w terminie do 7 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Adwokat T. W. odpowiedział pismem z dnia 12 listopada 2015 r., nadanym w dniu 16 listopada 2015 r., że upatruje podstawy umocowania do działania w niniejszej sprawie (odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r.) w postanowieniu Referendarza Sądowego z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SO/Kr 4/15, doręczonym mu w dniu 11 czerwca 2015 r. oraz w zarządzeniu Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia 8 czerwca 2015 r. Wyznaczenie go pełnomocnikiem z urzędu dla skarżącej nastąpiło po dacie wniesienia przez skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014 r. stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez nią odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. Skarżąca odebrała w dniu 21 września 2015 r. decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. zawierającą pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z pisma przewodniego wynikało, że doręczenie decyzji następuje w związku z wykonaniem postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] 2014 r. nr [...], w związku zaskarżeniem którego adwokat T. W. został ustanowiony pełnomocnikiem z urzędu. W ocenie adwokata T. W. dokonanie prawidłowego doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...] 2014 r. ma ścisły związek ze sprawą, w której został wyznaczony pełnomocnikiem i wniesienie przez niego odwołania od prawidłowo doręczonej decyzji nie wykracza poza zakres umocowania. Ponadto, postępowanie sądowe zostało zainicjowane nieprawidłowym doręczeniem skarżącej decyzji z dnia [...] 2014 r., która posiada tę samą sygnaturę oraz tę samą treść co decyzja doręczona skarżącej w dniu 21 września 2015 r. Doręczenie dokonane w dniu 21 września 2015 r. jest następstwem sprawy toczącej się od roku 2014 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Od dnia wyznaczenia pełnomocnikiem adwokata T. W. nie zostały podjęte w Sądzie żadne czynności. Pełnomocnictwo udzielone jest do sprawy, która ma określony przedmiot, a nie do konkretnego jej stadium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 15 grudnia 2015 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez adwokata T. W. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. przyznającej skarżącej od dnia 1 września 2014 r. do dnia 28 lutego 2015 r. dodatek mieszkaniowy w kwocie 362,71 zł miesięcznie. Organ przyjął, że adwokat T. W. nie miał umocowania do działania przed organami administracji publicznej w sprawie dotyczącej dodatku mieszkaniowego w imieniu i na rzecz W. P. Został ustanowiony pełnomocnikiem z urzędu dla skarżącej na podstawie postanowienia Referendarza Sądowego z dnia 17 kwietnia 2015 r. oraz zarządzenia Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej tylko i wyłącznie w sprawie dotyczącej zaskarżenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania skarżącej z powodu niedoręczenia skarżącej decyzji pierwszej instancji za pokwitowaniem i jej niefunkcjonowaniem w obrocie prawnym. Zgodnie z przepisem art. 244 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustanowienie adwokata w ramach prawa pomocy jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa. Jednak zakres umocowania obejmuje dokonywanie przez pełnomocnika wszystkich łączących się ze sprawą czynności zarówno przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ustanowienie adwokata z urzędu w sprawie toczącej się przed sądem administracyjnym nie obejmuje umocowania do reprezentowania strony przed organami administracji publicznej. Zatem umocowanie adwokata T. W. wynikające z ww. postanowienia Referendarza Sądowego obejmuje podejmowane przez niego w imieniu i na rzecz W. P. czynności związane z wniesieniem i rozpatrzeniem przez Sąd skargi na postanowienie Kolegium z dnia 26 września 2014 r. oraz ewentualne wniesienie skargi kasacyjnej. Adwokat T. W. nie uzupełnił braków formalnych odwołania złożonego od skutecznie doręczonej skarżącej decyzji Prezydenta Miasta w dniu [...] 2015 r., gdyż nie przedstawił umocowania do działania w imieniu W. P. w postępowaniu odwoławczym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. W postępowaniu administracyjnym obowiązują zasady udzielenia pełnomocnictwa określone w przepisie art. 33 § 2 i 3 Kpa, w szczególności pełnomocnictwo winno obejmować umocowanie do reprezentowania strony w konkretnej sprawie toczącej się przed organami administracji publicznej, winno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu a do akt sprawy winien być dołączony oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Nieprzedstawienie przez T. W. dokumentu pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentowania W. P. w sprawie dotyczącej dodatku mieszkaniowego w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji publicznej oznacza, że wniesione przez niego odwołanie jest niedopuszczalne. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi W. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów art. 134 w zw. z art. 127 § 1 i art. 33 § 2 i 3 Kpa oraz naruszenie przepisów art. 244 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że jej pełnomocnik ustanowiony z urzędu nie został należycie umocowany i w związku z tym stwierdzono niedopuszczalność wniesionego przez niego odwołania, podczas, gdy umocowanie pełnomocnika wynika z zarządzenia Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej o wyznaczeniu pełnomocnika z urzędu z dnia 8 czerwca 2015 r. wydanym w oparciu o postanowienie Referendarza Sądowego z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SO/Kr 4/15. Uzasadnienie skargi zmierzało w kierunku wykazania, że między prawidłowym doręczeniem skarżącej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. (w dniu 8 września 2015 r.) a sprawą zaskarżenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014 r. istnieje ścisły związek uprawniający do stwierdzenia, że adwokat T. W. ma umocowanie do działania w imieniu skarżącej również w sprawie odwołania od prawidłowo doręczonej decyzji pierwszej instancji. Pełnomocnik z urzędu ma obowiązek działać w interesie strony, którą reprezentuje zwłaszcza, że postępowanie sądowoadministracyjne, w którym pełnomocnik został ustanowiony jeszcze się nie zakończyło, a w przypadku niepomyślnego dla skarżącej rozstrzygnięcia w tym postępowaniu, skarżąca utraciłaby możliwość skarżenia doręczonej jej decyzji administracyjnej, w przypadku gdyby pełnomocnik nie zaskarżył prawidłowo doręczonej decyzji z dnia [...] 2015 r. Postępowanie sądowoadministracyjne, w którym wyznaczono dla skarżącej pełnomocnika z urzędu zostało zainicjowane nieprawidłowym doręczeniem skarżącej decyzji z dnia [...] 2014 r. przyznającej skarżącej dodatek mieszkaniowy. Nieodręczona decyzja jest tożsama z decyzją prawidłowo doręczoną skarżącej w dniu 21 września 2015 r. – posiada identyczna sygnaturę, jest wydana w tej samej dacie i przez ten sam organ. W związku z tym jedna i ta sama decyzja jest przedmiotem postepowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosowanie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami tej skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego prawo do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowanie administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par 1 i 2 p.p.s.a.). Skarga W. P. nie podlega uwzględnieniu. Przepis art. 134 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Art. 134 Kpa nie określa kiedy ma miejsce niedopuszczalność odwołania. Przyjęte natomiast zostało, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 Kpa albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 Kpa, lub odwołanie zawiera braki formalne, np. wynikające z art. 64 Kpa. Niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce także wówczas, gdy dana decyzja czy postanowienie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron. Podobnie należy traktować sytuację, kiedy strona wnosi środek odwoławczy przed doręczeniem jej aktu administracyjnego. Także wówczas nie rozpoczyna bowiem biegu termin do wniesienia tego środka (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 736/12). Dopuszczalność wniesionego przez adwokata T. W. odwołania od doręczonej skarżącej we właściwym trybie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. musi być rozpatrzona w kontekście braków formalnych tego odwołania (brak pełnomocnictwa), a szerzej w kontekście zakresu umocowania tego pełnomocnika wynikającego z zapadłego w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w sprawie o sygn. akt III SO/Kr 4/15 postanowienia przyznającego skarżącej adwokata. Zgodnie z przepisem art. 34 P.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Przepis art. 35 § 1 stanowi, że pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Natomiast zgodnie z przepisem art. 39 pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje z samego prawa umocowanie do: 1) wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu, nie wyłączając skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego jej wniesieniem; 2) udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych przepisach; 3) cofnięcia skargi w całości lub w części, jeżeli czynności te nie zostały wyłączone w danym pełnomocnictwie; 4) odbioru kosztów postępowania. Na podstawie przepisu art. 243 i 244 P.p.s.a stronie postępowania może być przyznane prawo pomocy na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w toku postępowania. Prawo pomocy obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego. Ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w ramach prawa pomocy jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa (§ 1 i 2 art. 244). Faktem pozostaje, że skarżąca uzyskała na podstawie przywołanego wyżej postanowienia z dnia 17 kwietnia 2015 r. prawo pomocy między innymi w zakresie ustanowienia dla niej adwokata. Wniosek o prawo pomocy został złożony na urzędowym formularzu PPF w dniu 19 marca 2015 r. W formularzu zawarła stwierdzenie, że stara się o ustanowienie adwokata w związku z zaskarżeniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014 r. nr [...]. Postanowienie to doręczono jej w dniu 20 października 2014 r. Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie rozpatrywano tylko i wyłącznie kwestię prawa pomocy udzielonego w związku z zaskarżeniem ww. postanowienia, które było ostateczne i zamykało skarżącej drogę do dalszego rozpatrywania kwestii uprawnienia (w tym czasokresu) do dodatku mieszkaniowego. Ze względu na doręczenie skarżącej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. nr [...] niezgodnie z zasadą oficjalności doręczeń wyrażoną w przepisie art. 39 Kpa (za pokwitowaniem) organ odwoławczy uznał, że decyzja nie została stronie doręczona, dlatego nie mógł rozpocząć się bieg terminu do wniesienia odwołania i wniesione przez stronę odwołanie jest niedopuszczalne. Należy w tym miejscu stanowczo podkreślić, że umocowanie adwokata T. W. wynikające z postanowienia Referendarza Sądowego z dnia 17 kwietnia 2015 r. zamykało się tylko i wyłącznie w ramach postępowania sądowoadministracyjnego wytyczonych skargą W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014 r. nr [...]. Argumentacja adwokata T. W. mająca uzasadnić tezę, że opisane wyżej postanowienie Referendarza Sądowego stanowi jednocześnie umocowanie do działania w imieniu W. P. przed organami administracji publicznej w postępowaniu dwuinstancyjnym, które zainicjowane zostało powtórnym, już prawidłowym doręczeniem skarżącej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. jest o tyle nieskuteczna, iż utożsamia pełnomocnictwo etapu postępowania administracyjnego z postępowaniem sądowadministracyjnym. Tymczasem kwestia pełnomocnictwa przed organami administracyjnymi została w sposób autonomiczny uregulowana w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego w przepisach art. 32 – 33. W szczególności pełnomocnictwo winno obejmować umocowanie do reprezentowania strony w konkretnej sprawie toczącej się przed organami administracji publicznej, winno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu a do akt sprawy winien być dołączony oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat T. W. wezwany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 5 listopada 2015 r. o uzupełnienie braku formalnego odwołania wniesionego od prawidłowo doręczonej w dniu 8 września 2015 r. skarżącej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. poprzez przedłożenie dokumentu umocowania, z którego wynikałoby prawo do reprezentowania W. P. przed organami administracji w I i II instancji w sprawie dodatku mieszkaniowego – przedstawił jedynie wyjaśnienia, w których uzasadniał stanowisko, że umocowanie w sprawie wynikającej z odwołania od decyzji pierwszej instancji wynika z postanowienia Referendarza Sądowego z dnia 17 kwietnia 2015 r. przyznającego skarżącej adwokata oraz z zarządzenia Dziekana ORA wyznaczającego go na pełnomocnika z urzędu dla skarżącej. Należy przyjąć, że adwokat T. W. nie uzupełnił odwołania, gdyż nie wykazał skutecznie umocowania przed organami administracji do działania w imieniu W. P. Zaskarżone postanowienie stwierdza niedopuszczalność wniesionego przez adwokata T. W. odwołania na podstawie przepisu art. 134 Kpa ze względu na "niedopuszczalność podmiotową". Wezwanie organu do uzupełnienia braku odwołania zawierało rygor z przepisu art. 64 § 2 Kpa - pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2355/14 : w postępowaniu zażaleniowym (odwołaniowym) nie ma zastosowania instytucja pozostawienia zażalenia (tu : odwołania) bez rozpoznania, przewidziana w art. 64 Kpa. Ten ostatni jest przepisem regulującym postępowanie przed organem I instancji. Na etapie postępowania przed organem II instancji w razie nieuzupełnienia braków odwołania wydaje się postanowienie o niedopuszczalności odwołania (zażalenia) stosownie do art. 134 Kpa. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę W. P. na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.