II SA/Wr 736/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M.P. i Z.C. na postanowienie D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U.2000.98.1071 j.t.), zwanej dalej k.p.a., po zapoznaniu się z odwołaniem M.P. oraz Z.C. od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ś.Ś. z dnia [...] r. Nr [...] wstrzymującej eksploatację części obiektu przeznaczonego na cele zamieszkania zbiorowego Z. – H.S. położonego w Ś.Ś. przy ul. [...] i zakazującej A.O. prowadzenia dalszej działalności w tym zakresie, D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Wojewódzki stwierdził, że upoważnienie do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 22 maja 2012 r. zostało doręczone M.P. oraz Z.C. (współwłaścicielom kontrolowanego obiektu) w dniu 29 maja 2012 r., a następnie w dniu 1 czerwca 2012 r. w/w osoby brały udział w czynnościach kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w budynku przy ul. [...] w Ś.Ś. oraz podpisały protokół ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Powołaną na wstępie decyzją organ I instancji wstrzymał eksploatację części obiektu przeznaczonego na cele zamieszkania zbiorowego Z – H.S. położonego w Ś.Ś. przy ul. [...] i zakazał A.O. władającemu obiektem prowadzenia dalszej działalności w tym zakresie. Powyższej decyzji na podstawie przepisu art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. z 2009 r. Dz. U. Nr 12, poz. 68 ze zm.) nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jak wskazał organ II instancji, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że powyższa decyzja nie została doręczona M.P. oraz Z.C.. Tymczasem od decyzji wydanej przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ś.Ś. z dnia [...] r. Nr [...] M.P. oraz Z.C. wnieśli odwołanie. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. zważył, że zgodnie z przepisem art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Doniosły prawnie jest sam fakt doręczenia decyzji, bowiem z nim są związane skutki prawne, materialne i procesowe. Konieczność doręczenia (ogłoszenia) decyzji wywiera skutki jej wprowadzenia do obrotu prawnego. Do czasu doręczenia decyzji stronie organ nie jest bowiem związany własną decyzją. Dopiero doręczenie lub ogłoszenie decyzji oznacza jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Z decyzją w rozumieniu aktu administracyjnego wywołującego skutki prawne, mamy do czynienia z momentem doręczenia, a nie sporządzenia, podpisania czy opatrzenia datą. W prawie administracyjnym decyzja z natury rzeczy jest "oświadczeniem kierowanym do adresata" skutecznym dopiero od momentu doręczenia. Byt prawny decyzji rozpoczyna się zatem od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne ogłoszenie lub doręczenie decyzji. Wskazać przy tym należy, że od tej reguły Kodeks postępowania administracyjnego, nie przewiduje żadnych wyjątków. Z powołanych powyżej przepisów wynika zatem, że chwila doręczenia decyzji wywołuje następujące skutki prawne - dla strony rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia środka zaskarżenia, natomiast dla organu oznacza związanie własną decyzją. Jednocześnie z chwilą doręczenia decyzji następuje wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego. Nieprawidłowa byłaby praktyka organu polegająca na nadaniu biegu odwołaniu strony, które zostało wniesione przed faktycznym doręczeniem stronie decyzji, czyli przed wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego. Co prawda w działalności organów administracji może zdarzyć się sytuacja, w której strona dowie się o treści decyzji (nie podlegającej ogłoszeniu) przed faktycznym doręczeniem, jednakże nie powinno to prowadzić do traktowania wnoszonych w ten sposób odwołań jako prawidłowych i skutecznych pod względem formalnym. W zaistniałej sytuacji wniesienie odwołania przed datą doręczenia stronie decyzji organ II instancji, któremu takie przedwczesne odwołanie zostało, przedstawione do rozpoznania, powinien w oparciu o art. 134 k.p.a. wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Kategoryczne określenie w powyższym przepisie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza bowiem obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania stanowi bowiem rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że w zaistniałej sytuacji organ I instancji zobowiązany jest doręczyć decyzję z dnia [...] r. Nr [...] stronom postępowania M.P. oraz Z.C.. Ponadto z akt sprawy wynika, że w odniesieniu do H.S. położonego w Ś.Ś. przy ul. [...] wydana była również decyzja z dnia 4 czerwca 2012 r. Nr [...], którą w związku z tym organ I instancji również powinien doręczyć w/w osobom. W skardze na powyższe postanowienie M.P. i Z.C. wnieśli o uznanie ich odwołania, wskazując, że byli stronami w sprawie, gdyż zostali powiadomieni o kontroli 1 czerwca 2012 r., brali udział w kontroli i zobowiązano ich jako strony do podpisania protokołu. Skoro z winy jednostki podstawowej (Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej) – jak stwierdził Komendant Wojewódzki – nie doręczono skarżącym decyzji pokontrolnej, to nie mogli skorzystać z prawa odwołania. W odpowiedzi na skargę D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie została uwzględniona. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna (postanowienie) jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia) przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało podjęte na podstawie art. 134 k.p.a.. Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organ orzekający, Sąd doszedł do przekonania, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazać należy, że art. 134 k.p.a. nie określa kiedy ma miejsce niedopuszczalność odwołania. Przyjęte natomiast zostało, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 k.p.a., lub odwołanie zawiera braki formalne, np. wynikające z art. 64 k.p.a.. Niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce także wówczas, gdy dana decyzja czy postanowienie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron. Podobnie należy traktować sytuację, kiedy strona wnosi środek odwoławczy przed doręczeniem jej aktu administracyjnego. Także wówczas nie rozpoczyna bowiem biegu termin do wniesienia tego środka (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 229/11, publ. LEX nr 993283). Z tym ostatnim przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, tj. przyczyną stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jest jego wniesienie przed doręczeniem stronom kwestionowanej przez nich decyzji organu I instancji. Jak wynika bowiem z akt sprawy i jak to wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy H.S. położonego w Ś.Ś. przy ul. [...], którego właścicielami są M.P. i Z.C.. Tym też osobom, jak i A.O. władającemu obiektem w zakresie zamieszkania zbiorowego, organ I instancji doręczył upoważnienie z dnia 22 maja 2012 r. do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych. Brali oni także udział w czynnościach kontrolno-rozpoznawczych w/w budynku, które miały miejsce w dniu 1 czerwca 2012 r. oraz podpisali protokół ustaleń z tych czynności. Wydaną przez siebie w dniu [...] r. decyzję Nr [...] organ I instancji jednak nie doręczył skarżącym, a jedynie A.O.. Mimo pominięcia w rozdzielniku decyzji organu I instancji i niedoręczenia jej M.P. i Z.C. wnieśli oni od tej decyzji odwołanie. Należy zauważyć, że przepis art. 129 § 2 k.p.a. wyraźnie stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W sytuacji, w której decyzja nie została doręczona bądź doręczenie zostało dokonane z obrazą przepisów k.p.a. traktujących o doręczeniu, brak jest podstaw do ustalenia, że rozpoczął się bieg terminu do złożenia odwołania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1917/10, publ. LEX nr 991597). Jak słusznie zauważył organ II instancji, zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzja sporządzona, ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże ani organu, ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydawana z chwilą jej doręczenia. Sutkiem zatem doręczenia decyzji jest jej wprowadzenie do obrotu prawnego, a co za tym idzie – związanie organu własną decyzją. Do czasu bowiem doręczenia decyzji stronie organ nie jest związany własną decyzją. Dopiero doręczenie lub ogłoszenie decyzji oznacza jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Z powyższego wynika zatem, że sam fakt doręczenia decyzji ma istotne znaczenie nie tylko dla strony, ale i dla organu, który ją wydał. Z jednej bowiem strony to od dnia doręczenia decyzji organu I instancji zaczyna biec dla strony termin do wniesienia od niej odwołania, a z drugiej strony – również od dnia doręczenia stronom decyzji zaczyna ona wiązać organ, który ją wydał. "Decyzje niedoręczone to decyzje nieistniejące (nieakty), które nie korzystają z przymiotu domniemania prawidłowości i nie wchodzą do obrotu prawnego" (wyrok WSA w Opalu z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 239/12, publ. LEX nr 1217989). Uwzględniając powyższe, należało uznać za niedopuszczalne odwołanie skarżących od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego wskutek braku doręczenia im decyzji pierwszoinstancyjnej. W zaistniałym stanie faktycznym organ II instancji był nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a.. Takie rozstrzygnięcie też zostało wydane przez D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W.. Należy również zauważyć, że organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do doręczenia decyzję z dnia [...] r. Nr [...] stronom postępowania, tj. M.P. oraz Z.C.. A zatem od dnia prawidłowego doręczenia skarżącym decyzji przez organ I instancji będą oni mogli wnieść ponowne odwołanie i jeśli zostanie ono złożone w terminie, zostanie merytorycznie rozpoznane. Badając pod kątem legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.