III SA/Kr 309/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi I. K. – R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] 2017 r. ([...]) na podstawie art. 61a §1 kpa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta odmówił I. K. – R. wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. dotyczącej ustalenia prawa do zasiłku. Organ I instancji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] 2017 r. Prezydent Miasta odmówił I. K. – R. wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. dotyczącej ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna. Postanowieniem z dnia [...] 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji, wskazując, że organ I instancji powinien zbadać podstawy uchylenia za zgodą strony wskazanej decyzji. Nadto organ winien ustalić czy badana decyzji została wydana w dniu [...] 2013 r. czy w dniu [...] 2014 r., gdyż w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia [...] 2014 r. Organ podał, że mając na względzie, iż w obrocie prawnym istnieje odmowna decyzja rozstrzygająca wniosek w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest możliwe wszczęcie postępowania o uchylenie innego rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku dla opiekuna. Jednocześnie wskazał, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreślany jest sporny charakter postępowań dotyczących decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji z urzędu bez zgody strony dotyczącej bądź świadczeń rodzinnych bądź zasiłku dla opiekuna (art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych) w sytuacji gdy to strona chce zainicjować takie postępowanie. W sytuacji zaś przyjęcia poglądu, iż postępowanie takie może toczyć się tylko z urzędu, a wniosek strony jest tylko informacją do rozważenia przesłanek występujących w tym przepisie, tym bardziej uzasadniona jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna. Natomiast przy przyjęciu, że postępowanie takie miałoby się toczyć na podstawie art. 155 kpa czyli za zgodą strony - wobec jednoznacznej dyspozycji, że I. K. – R. wyraża zgodę na uchylenie decyzji tylko przy jednoczesnym przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego o uchylenie decyzji w sprawie przyznania zasiłku dla opiekuna. Organ dodał, że w myśl z art. 61a § 1 ww. ustawy gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Poprzez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w tym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie tej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. II SA/Ol 893/11). Na powyższe rozstrzygnięcie I. K. – R. złożyła zażalenie, naruszając naruszenie art. 61 §1 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego po wcześniejszym przeprowadzeniu koniecznego z uwagi na stan faktyczny i prawny strony postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, co prowadzi do bezzasadności uznania wystąpienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie. Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2018 r. ([...]) na podstawie art. 61, 61 a§1, art. 155 oraz art. 144, 138 §2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podał, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast art. 61 a kpa zawiera przesłanki dotyczące odmowy wszczęcia postępowania, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. W przedmiotowej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania wskazując, iż postanowieniem z dnia [...] 2017 r. odmówiono I. K. R. wznowienia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. nr [...] oraz decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. nr [...], odmówiono prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek z dnia 5 czerwca 2017 r., zatem, w ocenie organu, zachodzą uzasadnione przyczyny, dla których przedmiotowe postępowanie nie może zostać wszczęte. Przedmiotem badania przez organ I instancji winna być decyzja z dnia [...] 2014 r., organ winien więc wszcząć i prowadzić postępowanie w trybie art. 155 kpa. Ustalono bowiem, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. odmówiono I. K. – R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a SKO uwzględniło odwołanie strony od tej decyzji. Na powyższe rozstrzygnięcie I. K. – R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie przepisów: art. 6, 8, 9, 77 §1 kpa, art. 7 w zw. z art. 80, art. 78 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności przez rozdzielenie spraw (zażalenia i odwołania wniesionych przez Stronę) tym samym nie uwzględnienie prośby Skarżącej, (zawartej zarówno w osobnym piśmie wniesionym do SKO oraz w uzasadnieniach zażalenia z dnia 28 lutego 2017r. i odwołania z dnia 4 grudnia 2017 r.), o jednoczesne rozpatrzenie obu spraw, przez ten sam skład orzekający - oraz przez niewykazanie się inicjatywą i chęcią skutecznego zakończenia sprawy tj. pokierowania organem l instancji w trakcie rozpatrywania przez Kolegium obu spraw, nawet z uwzględnieniem możliwości wstrzymania się SKO z wydaniem ostatecznej decyzji w drugiej sprawie dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego do czasu skutecznego uchylenia zasiłku dla opiekuna przez organ l instancji, co skutkowało by wydaniem obu orzeczeń zgodnych z obowiązującymi przepisami prawa jak i w zgodzie ze słusznym interesem Strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł prowadzi do uznania, że skargę należało uznać za nieuzasadnioną. Stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie, o którym mowa w art. 155 k.p.a. jest jednym z kilku trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych, które są względem siebie niekonkurencyjne, co oznacza, że nie mogą one być stosowane zamiennie. W przypadku wad kwalifikowanych decyzji zastosowanie znajduje postępowanie nieważnościowe (art. 156 § 1 k.p.a.) bądź postępowanie wznowieniowe (art. 145 § 1 i następne k.p.a.). Stosowanie trybów nadzwyczajnych może mieć również zastosowanie do weryfikacji decyzji prawidłowych, jak również w odniesieniu do takich wadliwości decyzji ostatecznych, które są dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. W tym wypadku ustawodawca przewidział dwa tryby weryfikacji decyzji z art. 154 k.p.a. bądź z art. 155 k.p.a., w zależności od tego, czy chodzi tu o decyzję, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.), czy też o decyzję, na mocy której strona nabyła prawo (art. 155 k.p.a.). Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Istota tego postępowania sprowadza się natomiast do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie tzn., czy na mocy decyzji ostatecznej strona nabyła prawo, czy wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Wobec powyższego przesłankami, które muszą zostać łącznie spełnione, ażeby organ mógł uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, mocą której strona nabyła prawo są : po pierwsze, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, po drugie, stwierdzenie, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji, po trzecie, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać ma interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. złożyła do Prezydenta Miasta wniosek o uchylenie decyzji tego organu z dnia [...] 2014 r., [...] przyznającej skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką K. K. od 1 lipca 2013 r. Zasadniczym motywem działania skarżącej było umożliwienie ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką, co wynika z treści wniosku. Jak bowiem podała skarżącą celem złożonego wniosku jest uchylenie ww. decyzji (błędnie wskazano datę 1 lipca 2013 r., w istocie decyzja została wydana [...] 2014 r., zaś świadczenie przyznano od 1 lipca 2013 r., decyzja, k.6 akt adm.). Wskazała też skarżąca, że oczekuje uchylenia decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna tylko w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] 2017 r. [...] odmówił wszczęcia postępowania. Postanowienie to zostało uchylone przez SKO postanowieniem z dnia [...] 2017 r. [...], ze wskazaniem, że stosownie do treści art. 155 kpa organ pierwszej instancji powinien wszcząć i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej zasiłku dla opiekuna. Jednakże postanowieniem poprzedzającym zaskarżone w nin. sprawie postanowienie organ pierwszej instancji ponownie odmówił wszczęcia postępowania, ze wskazaną na wstępie argumentacją. Argumentacja ta była całkowicie nieprawidłowa. Jak bowiem wskazano wyżej, istota postępowania prowadzona na podstawie art. 155 kpa sprowadza się tylko do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie tzn., czy na mocy decyzji ostatecznej strona nabyła prawo, czy wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jakkolwiek zasadniczo przyjmuje się, że wniosek strony o wszczęcie postępowania w trybie art. 155 kpa sam przez się nie zastępuje jej zgody na zmianę lub uchylenie decyzji, to jednak w przypadku gdy jest on zredagowany precyzyjnie i nie pozostawia wątpliwości co do istoty zawartego w nim oświadczenia woli, można w nim zgody takiej upatrywać (por. T. Kiełkowski, Kpa Komentarz pod red. naukową H. Knysiak-Molczyk, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015, kom. do art. 155). Nadto przypomnieć należy, że ugruntowane jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; wyrok z 26 lutego 2009 r., I OSK 559/08, LEX nr 518252; wyrok z 16 lipca 2009 r., II OSK 1163/08, LEX nr 555752; wyrok z 11 lipca 2013 r., II FSK 2293/11, LEX nr 1374769), zgodnie z którym organ jest związany żądaniem strony, a treść tego żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. W wypadku, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości co do jego treści organ jest zobowiązany do podjęcia z urzędu czynności w zakresie ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której wniosek pochodzi. Postępowaniu temu powinno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 7 i 9 k.p.a. mogącego mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Sytuacja taka miała miejsce po wniesieniu przez skarżącą wniosku o uchylenie decyzji przyznającej skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna. Prawidłowe odczytanie wniosku skarżącej oraz stosowne pouczenie o tym, że postępowanie o uchylenie decyzji z dnia [...] 2014 r. i postępowanie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego to dwie różne sprawy nie mogące być objęte jednym postępowaniem administracyjnym, nadto że uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna nie może nastąpić "pod warunkiem" przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oraz prawidłowe odczytanie przesłanek z art. 155 kpa pozwoliłoby uniknąć ponownego wydania przez organ I instancji nieprawidłowego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jako kolejny nieprawidłowy argument świadczący za odmową wszczęcia postępowania o uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] 2014 r. organ ten wskazał istnienie w obrocie decyzji tego samego organu z dnia [...] 2017 r. odmawiającej przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność ta nie miała jednak wpływu na możliwość uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. Taki tok procedowania przez organ pierwszej instancji pozbawiał w istocie skarżącą możliwości zrealizowania prawa wyboru przysługującego jej świadczenia, które to prawo przyznaje skarżącej art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2017.1952). Przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r., zatem w dacie złożenia wniosku (1 czerwca 2017 r.) skarżąca mogła dokonać wyboru przysługującego jej świadczenia. Z powyższych przyczyn prawidłowe jest zatem zaskarżone postanowienie, którym SKO uchyliło postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o uchylenie ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna. Zasadnie wskazał organ w jego uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji winien prowadzić postępowanie i zbadać, czy zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie w oparciu o przepis art. 155 kpa decyzji, mocą której skarżąca nabyła prawo do zasiłku dla opiekuna. Zasadności skargi skarżąca upatruje natomiast w nieuwzględnieniu jej prośby o jednoczesne rozpoznanie oby spraw, przez ten sam skład orzekający. Jak już wskazano wyżej nie jest możliwe uchylenie decyzji przyznającej skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna oraz przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jednym postępowaniu administracyjnym i objęcie tych spraw jednym rozstrzygnięciem. Jednakże organy winny prowadzić postępowania w sprawach wszczętych wnioskami skarżącej w taki sposób i w takich ramach czasowych, aby rzeczywiście umożliwić skarżącej skorzystanie z wyboru, o którym mowa w art. 25 ust. 5 u.ś.r., oraz aby skarżąca nie pozostawała w sytuacji, w której nie będzie jej przysługiwał ani zasiłek dla opiekuna ani świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy organ pierwszej instancji (orzekając w takim samym składzie, okoliczność znana Sądowi z urzędu w zw. ze skargą w sprawie III SA/Kr 353/17) wydał niekorzystne dla skarżącej postanowienie tylko z tego powodu, że w pierwszej kolejności postanowił rozpoznać wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w drugiej kolejności wniosek o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Błąd powyższy został wyeliminowany prawidłowym postanowieniem SKO z dnia 12 stycznia 2018 r., zaskarżonym w niniejszej sprawie. Uznając zatem zarzuty skargi w za nieuzasadnione oraz nie stwierdzając innych wad zaskarżonego postanowienia w granicach określonych przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.