III SA/Kr 313/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia 18 października 2021 r. nr 001561/SP/10/2021 odmówił przyznania skarżącej B. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H. C. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i podkreślił, że kryterium wieku nie zostało spełnione, ponieważ niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała przed 18 czy 25 rokiem życia. W odwołaniu skarżąca podniosła, że opiekuje się matką całodobowo i z tego powodu nie może podjąć zatrudnienia. Nadto powołała się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazujące na brak podstaw do różnicowania opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r. nr SKO.ŚR/4111/1570/2021 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że matka skarżącej jest wdową. Zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 3 sierpnia 2021 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Data powstania niepełnosprawności nie została określona, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2021 roku czyli w 77 roku życia. Jak wskazała skarżąca, zrezygnowała i nie podejmuje zatrudnienia, w celu sprawowania opieki nad matką. Kolegium zwróciło uwagę następnie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13, który orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym data ustalenia niepełnosprawności nie mogła być negatywną przesłanką przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo jednak powyższego organ odwoławczy podniósł, że nie zostały spełnione pozostałe przesłanki pozwalające na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Materiał zgromadzony w sprawie, nie przekonuje do uznania zasadności twierdzenia skarżącej o niepodejmowaniu zatrudnienia w związku z opieką nad matką. W ocenie organu, wątpliwości budzi żądanie wniosku wobec braku wskazania w jaki sposób niepodejmowanie zatrudnienia jest związane z opieką nad matką w zakresie przekraczającym wykonywanie ciążących na skarżącej obowiązków alimentacyjnych wynikających z kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. SKO wskazało, że opieka, o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy związana musi być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego, to znaczy sprzątaniu, gotowaniu, bowiem prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. Wskazało też, że realizacja recept, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych, robienie zakupów, mierzenie ciśnienia, pranie, gotowanie nie stanowią czynności tak bardzo czasochłonnych, które wykluczałyby podjęcie zatrudnienia; czynności te nie zajmują tyle czasu, aby determinowały konieczność całkowitej rezygnacji z zatrudnienia (lub jego niepodejmowania) czy też uniemożliwiały podjęcie pracy w ograniczonym jej wymiarze. Organ odwoławczy podkreślił, że możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zależna jedynie od przesłanki powstania niepełnosprawności, ale przede wszystkim na sprawowaniu stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to opieki uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia. Konieczne jest wykazanie związku przyczynowo-skutkowego między tymi okolicznościami, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Skarżąca bowiem już od 1995 roku nie podejmuje zatrudnienia, pomagając mężowi w prowadzeniu działalności gospodarczej. Brak aktywności zawodowej miał zatem miejsce znacznie wcześniej niż ustalony stan zdrowia matki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art., 17 ust. 1b ustawy, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż wskutek wyroku TK z dnia 21 października 2014 roku, sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do przedmiotowego świadczenia, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie skarżącej niezrozumiała jest dla niej jest decyzja Kolegium, twierdząca, że jej mama nie wymaga trwałej, osobistej i ciągłej opieki, skoro dokumentacja medyczna, rozpoznanie choroby oraz orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 13 kwietni 2018 r. i orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności oraz wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika opieki społecznej, jak również cała dokumentacja medyczna i historia choroby mamy zgromadzona w toku postępowań o wydanie orzeczeń o niepełnosprawności, jednoznacznie i bezsprzecznie wskazują, że mama jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Skarżąca opisując następnie sposób opieki nad matką podkreśliła, że wbrew twierdzeniom organu, opieka ta ma charakter absorbujący i ciągły, a podjęcie przez nią zatrudnienia mogłoby doprowadzić do pogorszenia stanu zdrowia jej mamy. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Skarżąca słusznie podniosła, iż wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutki tego wyroku mają znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na to, że nie została określona data powstania niepełnosprawności matki skarżącej. Mimo, że wyrok Trybunału nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to jego treść́ wiąże wszystkich - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - stanowi zatem dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę̨ interpretacyjną. Co więcej, przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, nie może nadal stanowić podstawy rozstrzygnięć́. Skoro zatem Trybunał kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b ustawy narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność́ powstała odpowiednio po ukończeniu 18 oraz 25 roku życia, to nie sposób uznać, iż orzeczenie to nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej. Organ I instancji rozstrzygając o prawie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego miał obowiązek procedować́ w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem niekonstytucyjnej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. Dlatego podzielić należy twierdzenie organu odwoławczego, że data ustalenia niepełnosprawności matki skarżącej nie była negatywną przesłanką w przedmiocie przyznania wnioskowanego świadczenia. Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. W rozpoznawanej sprawie spełnione są przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: znacznego stopnia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawania skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. O przyznaniu bądź nieprzyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego decyduje także spełnienie dodatkowych ustawowych przesłanek, które organ w konkretnym przypadku ocenia na podstawie dokonanych ustaleń faktycznych. W tym zakresie organ odwoławczy słusznie wskazał, że dla przyznania rzeczonego świadczenia oprócz sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, istotne jest, aby opieka ta miała charakter na tyle absorbujący, iż jej sprawowanie pozostawałoby nie do pogodzenia z wykonywaniem jakiejkolwiek pracy zawodowej. Przy czym także konieczne jest wykazanie związku przyczynowo-skutkowego między tymi okolicznościami. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. W przedmiotowej sprawie okoliczność, iż skarżąca nie podejmowała zatrudnienia od 1995 r. nie jest bez znaczenia przy ustaleniu istnienia ww. bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego. Jeżeli skarżąca od ponad 20 lat nie pracowała i nie podejmowała działalności gospodarczej, a wypełniała i wypełnia nadal swoje obowiązki alimentacyjne, to trudno przyjąć by niepodejmowanie zatrudnienia musiało wiązać się z opieką nad matką. Zwłaszcza, że w skardze wskazała, że brak podejmowania zatrudnienia wiązał się z podejmowaniem leczenia związanego z nerwicą lękowa. Wykładnia art. 17 ust. 1 jednoznacznie wskazuje, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby które z konieczności podejmują się sprawowanie opieki, pozbawiają się bowiem możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową. Dlatego w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) będący wyborem życiowym danej osoby nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze wieloletnią bierność zawodową skarżącej, trudno dać wiarę, że to w istocie sprawowana przez nią opieka nad matką stanowi rzeczywistą przyczynę niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia czy też wykonywania innej pracy zarobkowej. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można także pominąć, że skarżąca ma jeszcze dwóch braci, a zatem rodzeństwo powinno wspólnie realizować swoje obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Trzeba mieć na względzie również i tę okoliczność, że świadczenie alimentacyjne nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. Okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały zatem odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Zarzuty skargi w tym względzie są nieuzasadnione. Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności pomocy przez córkę (do czego zresztą jest zobowiązana zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym), jednakże samo sprawowanie opieki nie stanowi, w świetle art. 17 ust. 1 ww. ustawy, samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując, zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. oraz art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095), orzekł jak w sentencji wyroku.