III SA/Kr 314/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w Rodzinnym Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zaskarżoną przez J. B. (dalej skarżący) decyzją z dnia 19 stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 64 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1769, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. nr: [...], orzekającą o ustaleniu opłaty za pobyt skarżącego w Rodzinnym Domu Pomocy przy ul. A w K, w wysokości 1234,20 zł miesięcznie oraz o częściowym zwolnieniu skarżącego z opłaty za pobyt w ww. rodzinnym domu pomocy na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 28 lutego 2018 r. w wysokości 200,00 zł; wobec czego opłata po zwolnieniu wynosi 1034,00 zł miesięcznie. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Organ I instancji - Prezydenta Miasta - decyzją z dnia [...] 2017 r. nr: [...] orzekł o ustaleniu opłaty za pobyt skarżącego w Rodzinnym Domu Pomocy przy ul. A w K na kwotę 1234,20 zł miesięcznie, wskazując sposób i termin uiszczania zapłaty. Jednocześnie mocą tej decyzji organ I instancji częściowo zwolnił skarżącego z opłaty za pobyt w ww. rodzinnym domu pomocy, na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 28 lutego 2018 r. w kwocie 200,00 zł miesięcznie, wobec czego opłata po zwolnieniu wynosi 1034,20 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał przepisy ustawy o pomocy społecznej mające w sprawie zastosowanie oraz powołał się na ustalenia postępowania wyjaśniającego. Organ ustalił, że dochód miesięczny skarżącego wynosi 1763,14 zł, natomiast zgodnie z ustawą o pomocy społecznej miesięczną opłatę za pobyt ustala się na poziomie 70 % dochodu osoby przebywającej w rodzinnym domu pomocy. W związku z tym ustalono należną opłatę w kwocie 1234,20 zł, co stanowi 70 % dochodu strony. Jednocześnie uwzględniając prośbę skarżącego o częściowe zwolnienie z opłaty, w oparciu o art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, organ I instancji biorąc pod uwagę uzasadnione okoliczności (koszty ponoszone na zakup leków i koszty nałożonej egzekucji administracyjnej), częściowo zwolnił skarżącego z ustalonej opłaty w kwocie 200,00 zł miesięcznie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w ustawowym terminie skarżący podnosząc, że do tej pory otrzymywał wsparcie za pobyt w rodzinnym domu pomocy w postaci zwolnienia z opłaty wysokości 300 zł miesięcznie. Organ I instancji mocą decyzji zmniejszył tę kwotę do 200 zł miesięcznie, co zdaniem skarżącego, jest zbyt małym zwolnieniem, gdyż pozostawione środki nie są wystarczające na zabezpieczenie kosztów zakupu leków i ponoszenie innych koniecznych opłat (telefon, środki higieniczne). Zatem zmniejszenie kwoty zwolnienia jest dla skarżącego niezrozumiałe i wnosi o przywrócenie zwolnienia z opłaty w wysokości 300 zł miesięcznie, czyli w wysokości dotychczasowej. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o pomocy społecznej. Dalej Kolegium wskazało, że jak wynika z całości akt sprawy, skarżący zamieszkuje w Rodzinnym Domu Pomocy przy ul. A w K na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. nr [...] o skierowaniu do RDP przy ul. A w K. Skarżący jest wdowcem, ma troje dzieci, z którymi nie utrzymuje kontaktu. Pobiera emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 1806,99 zł miesięcznie, przy czym po potrąceniach komorniczych do wypłaty pozostaje 1326,94 zł. Z materiałów dowodowych sprawy wynika również, że skarżący jest osobą przewlekle chorą, pozostaje w stałym leczeniu specjalistycznym, tj. okulistycznym (po operacji zaćmy na dwoje oczu, 40 % widzenia), diabetologicznym (cukrzyca), kardiologicznym, urologicznym, psychiatrycznym (depresja), na leki wydaje ok. 250 zł miesięcznie, ponadto stan jego zdrowia pogarsza się. Mając na uwadze powyższe ustalenia Kolegium zaznaczyło, że jak wynika z art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ponosi w pierwszej kolejności mieszkaniec domu i opłata ta ustalana jest na poziomie nie więcej, aniżeli 70% dochodu mieszkańca. Jednocześnie art. 64 ustawy przewiduje możliwość zwolnienia z tej opłaty, częściowo lub całkowicie, w szczególności gdy występują uzasadnione okoliczności w sprawie, a zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. W przedmiotowej sprawie nie ulegało wątpliwości Kolegium, że za szczególne okoliczności uznano długotrwałe choroby występujące u wnioskodawcy, pozostawanie w stałym leczeniu u wielu lekarzy specjalistów i koszty związane z tym leczeniem i zakupem leków, jak też częściowy brak sprawności, chociażby w związku z ograniczonym widzeniem. Okoliczności te zdaniem Kolegium w pełni uzasadniają zastosowanie częściowego zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w rodzinnym domu pomocy. Natomiast odnosząc się do ustalonej przez organ I instancji wysokości zwolnienia w kwocie 200 zł miesięcznie Kolegium wyjaśniło, że zastosowanie częściowego zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt w rodzinnym domu pomocy ma charakter uznaniowy, gdyż organ nie jest zobowiązany przez obowiązujące przepisy ani do samego zwolnienia z opłaty, ani też do ściśle ustalonej wysokości tego zwolnienia. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie wstępują okoliczności uzasadniające częściowe zwolnienie wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia opłaty, zaś wysokość zwolnienia (200 zł) zdaniem Kolegium jest uzasadniona wysokością orientacyjną miesięcznych kosztów zakupu leków ponoszonych przez stronę, tj. ok. 250 zł. Stąd też Kolegium nie kwestionowało ustalonej przez organ I instancji wysokości zwolnienia w kwocie 200 zł miesięcznie mając na uwadze, że skarżący przebywa w rodzinnym domu pomocy, gdzie ma zapewnione środki do życia i zabezpieczone niezbędne potrzeby bytowe, w zakresie zapewnienia posiłków, opłat za media, dobrych warunków mieszkaniowych. Zaznaczono przy tym, że wysokość zwolnienia z opłaty nie jest ustalana na zasadzie pełnego pokrycia kosztów podanych przez stronę, czy to związanych z zakupem leków, czy innych niezbędnych środków, jak np. środki higieniczne. Ustalając wysokość zwolnienia z opłaty organy biorą pod uwagę przesłanki określone w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, jak również sytuację życiową, zdrowotną i finansową wnioskodawcy, jednak zwolnienie z ponoszenia opłaty nie jest świadczeniem tego rodzaju, aby jego wysokość miała uwzględniać wszystkie konieczne koszty ponoszone przez stronę i jednocześnie ich wysokość. Powyższe uzasadnienie stanowi jednocześnie ustosunkowanie się do treści odwołania. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu twierdzeń, że wcześniej organ I instancji stosował wobec skarżącego większe zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w rodzinnym domu pomocy, bo w kwocie 300 zł miesięcznie, Kolegium podkreśliło, że wysokość zwolnienia z opłaty ustalana jest na dany okres czasu, stąd też jest wynikiem konkretnych okoliczności sprawy istniejących w danym czasie i warunkujących zarówno samo zastosowanie zwolnienia z opłaty, jak i wysokość zwolnienia. Nadto zauważono, że w aktach sprawy znajdują się wcześniejsze decyzje organu I instancji ustalające wysokość zwolnienia z opłaty na tym samym poziomie, jak obecnie, tj. w kwocie 200 zł miesięcznie, tj. decyzja organu I instancji z dnia 24 października 2013 r. na okres od dnia 11 października 2013 r. do 30 września 2014 r., decyzja z dnia 10 października 2014 r. na okres od dnia 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r. Wobec powyższych wyjaśnień Kolegium stwierdziło, że nie znajduje podstaw do uchylenia bądź zmiany kwestionowanej decyzji. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił organom naruszenie szeregu przepisów postępowania, tj.: art. 81a § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., art. 108 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 i w zw. z art. 77 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o pomocy społecznej. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację dla sformułowanych zarzutów. W szczególności podniesiono, że organ winien szczegółowo rozważyć kwestię istnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających skorzystanie z częściowego bądź całkowitego zwolnienia z opłaty. Zaznaczono, że skarżący jest osobą przewlekle chorą, wymagającą stałego leczenia specjalistycznego, tj. okulistycznego, diabetologicznego, kardiologicznego, urologicznego, psychiatrycznego, a jego stan zdrowia stale się pogarsza. Stąd też zdaniem skarżącego, nieadekwatne jest odnoszenie się przez organ do zwolnień z opłaty, jakie miały miejsce w poprzednich latach, gdyż koszty utrzymania wzrastają z upływem lat, a organ zobowiązany jest do zbadania tych okoliczności, w których obecnie znajduje się skarżący. Podniesiono dalej, że obowiązek skarżącego w ponoszeniu opłaty za pobyt w DPS powinien być tak ustalony, aby zapewnić mu przynajmniej poziom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zwrócono uwagę, że uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia również przyczyn ustalania pierwotnej wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 70 % dochodu, podczas gdy art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej określa odpłatność do 70 % dochodu mieszkańca. W konsekwencji w skardze zarzucono, że skarżący pozbawiony został minimum finansowych gwarancji na życie w odpowiednich warunkach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Przeprowadzona bowiem według wyżej wskazanych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazała, że są one nieprawidłowe. Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1769, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Stosownie bowiem do treści art. 60 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3 tego przepisu. Z kolei w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca wskazał podmioty zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl art. 61 ust. 2 ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą więc w pierwszej kolejności mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu, a w dalszej kolejności inne podmioty wymienione w ust. 2 i ust. 2a ustawy o pomocy społecznej. Z wykładni powyższych regulacji wynika więc, że konkretyzacja obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, skierowanej do indywidualnego podmiotu, wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Podkreślić należy, że zasada kolejności przyjęta w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Z treści ww. przepisów wynika też, że podstawę ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej stanowią dochody; w pierwszej kolejności mieszkańca domu pomocy społecznej. W tym względzie przepisy te nie zawierają żadnych odrębnych regulacji, a zatem co rozumie się przez dochód mieszkańca zostało określone w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Skoro więc organ w odpowiedniej kolejności jest zobowiązany skonkretyzować obowiązek poniesienia opłaty z tytułu pobytu osoby w domu pomocy społecznej przez określone podmioty, to kwestie związane z dochodem przebywającej w nim osoby musza być precyzyjnie, bez cienia wątpliwości ustalone, bo od tego zależy wysokość opłaty, stosownie do postanowień art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił dochód skarżącego w wysokości 1763, 14 zł, organ odwoławczy natomiast w kwestii tej posługuje się dwiema kwotami – wysokością emerytury wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, która stanowi kwotę 1806,99 zł oraz kwotą 1326,94 zł pozostającą do wypłaty po potrąceniach komorniczych (vide: s. 4 uzasadnienia decyzji SKO). Nie wiadomym jest więc, która z tych kwot podana przez organ odwoławczy stanowi ustaloną przez organ odwoławczy wielkość dochodu skarżącego, którą winno się wziąć za podstawę obliczenia opłaty, jaką powinien ponieść skarżący za przebywanie w domu pomocy społecznej. W tej kwestii nie może być żadnych domyśleń. To organy I, jak i II instancji, są zobowiązane do ustalenie wysokości dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej na poczet ustalenia opłaty za jej pobyt w tej placówce. Organ odwoławczy nie tylko kontroluje prawidłowość rozstrzygnięcia i ustaleń prowadzących do niego organu I instancji, ale także w myśl zasady dwuinstanctyjności postępowania administracyjnego ponownie rozstrzyga sprawę. Nie jest więc obowiązkiem sądu administracyjnego dokonywanie w takim razie ustaleń "za organ", by zweryfikować prawidłowość działania organu w tym zakresie. Podanie różnych kwot nie pozwala zatem stwierdzić, który z organów dokonał prawidłowych ustaleń w tym zakresie. Organ I instancji nie wskazał też z jakiego tytułu skarżący uzyskuje dochód w podanej wysokości. Nie chodzi tutaj o drobiazgowość, lecz zauważyć należy, że kwestie te mają znaczenie dla zweryfikowania prawidłowości działań organów administracji w kwestii ustalenia rzeczywistego dochodu beneficjenta. Wobec powyższego doszło do w tym względzie do uchybienia postanowieniom artykułów: 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu kontrolowane decyzje są również wadliwe z powodu niewłaściwej wykładni przepisów materialnoprawnych i ich zastosowania. W orzecznictwie sądowadministracyjnym przeważa bowiem pogląd, i taki też prezentuje Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że zagadnienie zwolnienia z ponoszenia opłaty jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, aniżeli to dotyczące obowiązku ponoszenia opłaty w określonej wysokości. W pełni zgodzić się należy z argumentacją WSA w Krakowie, przedstawioną w wyroku z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 81/18, LEX nr 247055, że: "Skoro bowiem od tejże opłaty można zwolnić również "częściowo", to ów ułamek musi być zrelatywizowany do jakiejś wymiernej, ostatecznie określonej sumy. Zatem istnienie owego obowiązku jest przesłanką pierwotnie warunkującą późniejsze ewentualne zwolnienie. Pogląd ten znajduje swoje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2017 r. I OSK 649/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 694/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 865/17, CBOSA). Tak więc przedwczesnym, a wręcz nieuprawnionym byłoby orzekanie w trybach przewidzianych w art. 64 (...)" ustawy o pomocy społecznej. Zwrócić należy uwagę, że zmniejszeniu dolegliwości związanych z nadmiernym obciążeniem finansowym służą inne aniżeli decyzja wydana na podstawie art. 59 i 61 ustawy o pomocy społecznej instytucje, a mianowicie wspomniane zwolnienie z art. 64 ustawy o pomocy społecznej. To tutaj organ winien się ewentualnie ustosunkować do podnoszonych już w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu administracyjnego kwestii związanych dolegliwościami finansowymi skarżącego z tytułu obciążenia go opłatą za pobyt w rodzinnym domu pomocy. Zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać zatem wydane dopiero po ostatecznym określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Powyższe obrazuje, że przy wydawaniu kontrolowanych decyzji organy dopuściły się naruszeń: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., a w przypadku organu II instancji - również naruszenia art. 138 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisom prawa materialnego – art. 59 w zw. z art. 61, oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej, poprzez orzeczenie w jednej decyzji o ustaleniu opłaty, jak i o zwolnieniu z niej, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji. Rozpoznając sprawę, organ I instancji ponownie rozstrzygnie w przedmiocie istnienia i ewentualnie zakresu obowiązku ponoszenia przez skarżącego opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, stosownie do postanowień art. 59 i 61 ustawy o pomocy społecznej, uwzględniając powyższe wskazania. Wniosek skarżącego o zwolnienie z opłaty organy winny rozpoznać natomiast dopiero po ustatecznieniu się decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Z wymienionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t. jedn., Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku.