III SA/Kr 325/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala. Decyzją z dnia 28 listopada 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r., znak: [...], odmawiającą przyznania skarżącej K. G. świadczenia w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie strat powstałych w wyniku powodzi, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r. Jako podstawę prawną decyzji przyjęto art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] 2011 r. Prezydent Miasta odmówił przyznania K. G. zasiłku celowego na częściowe pokrycie strat powstałych w wyniku powodzi z maja i czerwca 2010 r. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący przebieg postępowania administracyjnego: K. G. zwróciła się w dniu 2 lipca 2010 r. pismem do GOPS z prośbą o przyznanie ww. zasiłku. Wójt Gminy odmówił decyzją z dnia [...] 2010 r. przyznania jej wnioskowanego zasiłku. Decyzja ta została uchylona w trybie odwoławczym, a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania, w celu uzupełnienia braków w postępowaniu dowodowym, które uniemożliwiły prawidłowe zbadanie sprawy, w szczególności zalecono ustalenie miejsca zamieszkania i prowadzenia gospodarstwa domowego przez skarżącą. Wójt Gminy w ponownym postępowaniu ustalił, że K. G. nie zamieszkuje w Ż (jak podała we wniosku), ale w N, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] 2010 r. przekazał sprawę według właściwości MOPS. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta wydał w dniu [...] 2010 r. decyzję odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku. Strona odwołała się od tej decyzji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2011 r. uchyliło ją i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji celem ustalenia miejsca zamieszkania strony. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ l instancji - Prezydent - decyzją z dnia [...] 2011 r., znak: [...], odmówił przyznania K. G. zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie strat powstałych w wyniku intensywnych opadów deszczu w miesiącu maju i czerwcu 2010 r. K. G. odwołała się od tej decyzji, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, odnoszące się do zasady prawdy materialnej i wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przyjęcie błędu w ustaleniach faktycznych dotyczących miejsca zamieszkania strony. Skarżąca zaprzeczyła jakoby mieszkała i jednocześnie zaspokajała swoje potrzeby bytowe w N, powołując się na dokumenty z Powiatowego Urzędu Pracy w N, z których wynika jej zdaniem, że od 27 lipca 2007 r. mieszka w Ż, z wyjątkiem 4 miesięcy, kiedy to przebywała u syna ze względu na stan zdrowia. Opisaną na wstępie, kwestionowaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy, nie uwzględniło zarzutów skarżącej, podzielając stanowisko organu l instancji. Kolegium wskazało, że istotą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest ustalenie, czy stanowiący własność skarżącej dom mieszkalny w Ż stanowił jej miejsce zamieszkania (centrum życiowe) przed i w trakcie powodzi z maja i czerwca 2010 r. SKO na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego przyjęło również, że K. G. nie mieszkała w budynku mieszkalnym w Ż co najmniej od 1 stycznia 2007 r. Powołało się w szczególności na zaświadczenie z dnia 28 lipca 2011 r. wydane przez dostawcę energii - firmę T Obsługa Klienta Sp. z o.o., z którego wynika, że zużycie energii elektrycznej w budynku w Ż w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2010 r. wyniosło 0 KWh. Pozwala to przyjąć w ocenie Kolegium, że co najmniej od stycznia 2007 r. dom był opustoszały i że skarżąca zarówno przed jak i w trakcie powodzi nie mogła zamieszkiwać w budynku w Ż. Nadto Kolegium uznało, że Prezydent Miasta prawidłowo ustalił, że miejscem zamieszkania strony jest lokal mieszkalny przy ul. B w N i to w nim od lat funkcjonuje i zaspokaja swoje potrzeby mieszkaniowe skarżąca. Przemawia za tym w szczególności dokumentacja z zakładów opieki medycznej, w których leczyła się skarżąca i gdzie podawała jako miejsce swojego zamieszkania lokal przy ul. B w N. K. G. zaskarżyła powyższą decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 179/12, uchylił decyzje organów obu instancji, stwierdzając naruszenie przez orzekające organy przepisów postępowania administracyjnego, a ściślej, postępowania wyjaśniającego, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. W ocenie Sądu, organy administracji zgromadziły szeroki materiał dowodowy (wywiad środowiskowy przeprowadzony w Ż, notatki służbowe z rozmów z sąsiadami, pismo Wójta Gminy opisujące sytuację mieszkaniową strony, nakaz płatniczy oraz zaświadczenie lekarskie wystawione skarżącej na adres w N oraz zaświadczenia Urzędu Pracy i Powiatowego Urzędu Pracy), niemniej ocena tych dowodów nastąpiła z przekroczeniem granic swobodnego uznania. Zwłaszcza w kontekście wyjaśnień K. G. na rozprawie, że nie zamieszkuje w N ze względu na konflikt z byłym mężem i obecną w mieszkaniu strukturą mieszkańców (były mąż, konkubina oraz syn skarżącej) przyjąć należało, iż kategoryczna odmowa przyznania skarżącej zasiłku w oparciu o ustalenie, że dom w Ż nie może być jej centrum zamieszkania, a jest nim N – nie jest uzasadniona. Orzekanie w ramach swobodnego uznania musi uwzględnić również doświadczenie życiowe, które w sprawie wskazuje na niemożliwość przebywania skarżącej w mieszkaniu w N w sytuacji, gdy narósł rodzinny konflikt. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3081/12, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 179/12 i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji o niekompletności materiału dowodowego, prowadzącej w konsekwencji do naruszenia granicy swobodnej oceny dowodów. W ocenie NSA, z obowiązków ustalenia sytuacji osób i rodzin ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w trybie określonym w rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej organy administracji wywiązały się w sprawie należycie, tak, iż nie zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego, w celu właściwego rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie nie ma bowiem znaczenia, czy K. G. miała jedno centrum życiowe, czy też jej sytuacja rodzinna spowodowała, że w jej przypadku nie można mówić o skupieniu funkcji życiowych w jednym miejscu. Istotne jest to, czy w chwili klęski żywiołowej owo centrum życiowe skupiało się w budynku uszkodzonym przez skutki ulewy, co mogło doprowadzić do stanu niemożności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. A tę okoliczność, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, można ocenić w oparciu o zgromadzony dotychczas materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie jest zasadna. Podkreślenia z całą mocą wymaga kwestia, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnieć wobec tego należy, że wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., 2004, s. 268; T. Ereciński (w:) T. Ereciński (red.), J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza..., t. 1, s. 828; por. również wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OSK 342/05, LEX nr 190953). W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny co do prawa procesowego przesądził, że zgromadzony w postępowaniu dotyczącym przyznania skarżącej zasiłku na częściowe pokrycie strat powstałych w wyniku powodzi, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r., był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty tej sprawy i nie zachodziła potrzeba jego uzupełniania w ponownym postępowaniu wyjaśniającym przed organami administracji. W sferze natomiast aspektów materialnoprawnych sąd kasacyjny przesądził również, że istotną dla załatwienia przez organy administracji żądania skarżącej przyznania jej zasiłku powodziowego, jest okoliczność, czy w chwili klęski żywiołowej jej centrum życiowe skupiało się w budynku uszkodzonym przez skutki ulewy w Ż, co mogło doprowadzić do stanu niemożności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. W myśl art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to może być przyznane niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Nie można nie dostrzec i pominąć, że zamieszczenie przepisu art. 40 ust. 2 w ustawie o pomocy społecznej oznacza, iż przy jego stosowaniu mają zastosowanie ogólne zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej z wyłączeniem kryterium dochodowego, o którym stanowi przepis art. 8 tej ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl natomiast art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna ma charakter wsparcia osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przy świadczeniach z pomocy społecznej, a dotyczy to także zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 chodzi więc o wsparcie zmierzające do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Samo zatem powstanie na skutek powodzi straty w budynku mieszkalnym, gdy osoba ubiegająca się o pomoc z tego tytułu ma zaspokojone potrzeby życiowe (mieszkaniowe) w innym miejscu oznacza, że pomoc ze środków publicznych nie jest jej niezbędna. Wówczas pomoc w formie zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie może być przyznana. W pełni wobec tego podzielić należy stanowisko, że w sytuacji, gdy w przedmiotowym domu w Ż, nie była ześrodkowana w okresie klęski powodzi aktywność życiowa skarżącej, to pomoc finansowa jej się nie należy. Oceniając pod tym względem stanowisko organów administracji uznać należało je za trafne. Przekonywująca jest bowiem argumentacja organów orzekających, że dowody w postaci zaświadczenia z dnia 28 lipca 2011 r. wystawionego przez firmę T Obsługa Klienta Sp. z o.o., z którego wynika, że zużycie energii elektrycznej w budynku w Ż w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2010 r., a więc w okresie obejmującym stan powodzi w maju i czerwcu 2010 r., wyniosło 0 KWh., a także inne dowody osobowe i także z dokumentów, pozwalają na przyjęcie, że co najmniej od stycznia 2007 r. dom był opustoszały i że zarówno przed jak i w trakcie powodzi nie był on centrum życiowym skarżącej. Nie można w tym względzie postawić organom orzekającym skutecznie zarzutu błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, skoro już przed wystąpieniem feralnego zdarzenia skarżąca, jak wynika ze wskazanego wyżej zaświadczenia, nie zużywała energii elektrycznej na potrzeby czynności życia codziennego. Nawet jeśli stan tego przedmiotowego budynku był taki, jak twierdzi skarżąca – bez wygód – to z pewnością, bo to wynika z treści pism procesowych samej skarżącej, znajdowały się w jego pomieszczeniach takie urządzenia agd czerpiące energię elektryczną jak lodówka i zamrażarka, które, jak podniosła skarżąca w swoim podaniu z dnia 2 lipca 2010 r. (k. 1 akt administracyjnych) zalała woda w chwili powodzi. Potwierdza to również protokół szkód z dnia 28 czerwca 2010 r. (k. 3 akt administracyjnych). Zasadnie więc argumentują zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Prezydent Miasta, że skarżąca nie mogła zamieszkiwać w budynku w Ż z zamiarem stałego w nim przebywania. Nie budzą tez wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustalenia organów, że miejscem zamieszkania strony był lokal mieszkalny przy ul. B w N i to w nim od lat funkcjonuje i zaspokaja swoje potrzeby mieszkaniowe skarżąca. Przemawia za tym w szczególności dokumentacja z zakładów opieki medycznej, w których leczyła się skarżąca i gdzie podawała jako miejsce swojego zamieszkania lokal przy ul. B w N. Nie wykazała zatem skutecznie skarżąca nie tylko w toku postępowania administracyjnego, ale także i przed Sądem, który starał się zweryfikować podnoszone przez skarżącą twierdzenia w ramach posiadanych przez sąd administracyjny kompetencji – możliwości zadawania stronie pytań przez członków składu orzekającego i składania w odniesieniu do nich wyjaśnień przez skarżącą – że rzeczywiście, jak twierdzi, zamieszkiwała w pełnym tego słowa znaczeniu w maju i czerwcu 2010 r. w budynku w Ż. Co do zasady bowiem nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., tj. ewentualna możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd, ani też organy nie negują okoliczności związanej z wypadkiem skarżącej i sprawowanej w związku z tym opieki nad nią synów, tyle tylko, że z dokumentacji medycznej z leczenia, przedłożonej przez skarżącą za pismem z dnia 21 lipca 2011 r. (k. 28 akt administracyjnych) wynika, że wypis ze szpitala nastąpił 16 grudnia 2008 r. (karta informacyjna ze Szpitala Specjalistycznego [...] w N), zaś zabiegi fizjoterapii trwały od 2 lutego 2009 r. do 10 kwietnia 2009 r.(zaświadczenie Centrum Medycznego [...] w N z dnia 29 lipca 2009 r.). Nie są też spójne, jak celnie zauważyły organy orzekające, wyjaśnienia skarżącej, że po wypadku przebywała u synów. W oświadczeniu z dnia 20 lipca 2011 r. ( k. 26 akt administracyjnych) wskazała, że po tym zdarzeniu opiekę nad nią sprawowali synowie zamieszkujący w N oraz w W, zaś w pisemnym oświadczeniu z dnia 17 grudnia 2010 r., wskazała, że do dnia 15 czerwca 2010 r. mieszkała w N. W takim razie wbrew twierdzeniom samej skarżącej nie mogła mieszkać w okresie powodzi – w maju i czerwcu w budynku w Ż, gdyż ten nie nadawał się do zamieszkania, a doświadczenie życiowe wskazuje, że zupełnie niewiarygodnie brzmi stwierdzenie skarżącej, że bez względu na warunki atmosferyczne od 16 czerwca 2010 r. musiała wrócić na pobyt stały do Ż. W tym kontekście nie bez znaczenia jest również dokument z dnia 15 listopada 2010 r. Spółdzielni Mieszkaniowej "B" w N, z którego, co prawda także wynika fakt darowania udziału we własnościowym spółdzielczym prawie do lokalu mieszkalnego przy ul. B w N synowi, to jednakże zasługuje na uwagę wynikająca z tego dokumentu okoliczność, że w lokalu tym na datę 15 listopada 2010 r. zamieszkiwały 4 osoby w tym skarżąca. Podniesione zatem zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, a w szczególności 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267,), są niezasadne, a wydane decyzje nie zapadły z przekroczeniem ram uznania administracyjnego. W pełni zgodzić się należy więc ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypowiedzianego w wyroku z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1293/12; LEX nr 1260081), że świadczenie z art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie stanowi rekompensaty, nie ma charakteru odszkodowawczego, czy zadośćuczynienia ze strony organów Państwa, lecz ma służyć osobom znajdującym się w szczególnych dla nich sytuacjach, kiedy ich podstawowe potrzeby nie mogą zostać zaspokojone, narażając ich na egzystencję w warunkach nieodpowiadających godności człowieka. "W przypadku powodzi pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach, czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, której nie mogą przezwyciężyć. Chodzi tu zatem o takie przypadki kiedy osoby lub rodziny utraciły "dach nad głową" i nie są same w stanie bez wsparcia pomocy społecznej zaspokoić niezbędnej potrzeby posiadania mieszkania. Powyższą wykładnię przepisów art. 2 ust. 1, 3 i art. 40 ust. 2 przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z dnia 18 maja 2012 r. I OSK 425/12)..." Pomoc ta nie może więc mieć za zadanie przywrócenie stanu sprzed klęski żywiołowej, czemu z reguły służy odszkodowanie, lecz stanowi wsparcie dla osób, które przy pomocy przyznanych środków odbudowują uszkodzone domy lub lokale. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ w wyniku właściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono prawidłowy stan faktyczny, a następnie dokonano poprawnej wykładni art. 40 ustawy o pomocy społecznej w świetle zasad udzielania świadczeń z pomocy społecznej opisanych w art. 2 i 3 tej ustawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.