III SA/Kr 325/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Ewa Michna Sędziowie: SWSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję w części, tj. w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia: "od dnia 1.10.2020". Zaskarżoną decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2020 r. i orzekło w ten sposób, że przyznało B. K. (dalej: "skarżąca") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowane na matkę T. S. począwszy od dnia 1 października 2020 r. do dnia 31 stycznia 2022 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2020 r. [...] Wójt Gminy przyznał skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad T. S. od dnia 8 listopada 2018 r. do 30 listopada 2019 r. w kwocie 475,40 zł oraz od 1 grudnia 2019 do 31 października 2020 w kwocie 620 zł. W dniu 5 maja 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad T. S. We wniosku skarżąca oświadczyła, że w dniu 8 listopada 2019 r. zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym. Z orzeczenia z dnia 10 lutego 2020 r. wydanego przez Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że T. S. posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności do dnia 8 listopada 2019 r. (data złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności) do dnia 31 stycznia 2022 r. Z orzeczenia wynika ponadto, że wymaga ona stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną zdolnością samodzielnej egzystencji. W toku postępowania skarżąca oświadczyła, że jest to pierwsze orzeczenie o niepełnosprawności uzyskane przez matkę skarżącej. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca opiekuje się swoją matką, która ma problemy z poruszaniem się oraz niedowład prawej ręki. Jest leczona psychiatrycznie, ma stany lękowe i zaniki pamięci. Leczy się kardiologicznie. Skarżąca pomaga matce we wszystkich czynnościach życia codziennego. W dniu 4 maja 2020 r. skarżąca oświadczyła, że wobec zbiegu świadczeń – pielęgnacyjnego i opiekuńczego, wybiera świadczenie bardziej korzystne, a zatem świadczenie pielęgnacyjne oraz oświadczyła, że rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego natychmiast, gdy organ rozpozna wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. D. S. oświadczył w dniu 10 marca 2020 r., że nie jest w stanie opiekować się matką T. S., ponieważ mieszka w innej miejscowości i pracuje zawodowo. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Wójt Gminy odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia 1 września 2020 r. Wójt Gminy odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką T. S., ur. [...] 1940 r. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawą odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego był fakt, że niepełnosprawność T. S. powstała po 18 roku życia, tj. w 2019 r., a zatem zachodzi negatywna przesłanka jego przyznania. Z oświadczenia z dnia 29 września 2020 r. złożonego przez skarżącą wynikało, że rezygnuje ona z otrzymywania zasiłku opiekuńczego od dnia złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, a w rezultacie organ uchylił decyzję o jego przyznaniu od 1.10.2020 r. do 29.10.2020 r. W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że stanowiący podstawę decyzji organu I instancji przepis art. 17b u.ś.r. został uznany za Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, nie może zatem stanowić podstawy orzekania przez organy administracji publicznej. Skarżąca wskazała, że złożyła oświadczenie o rezygnacji z zasiłku opiekuńczego, ale organ nie podjął w związku z tym żadnych czynności. Decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wójta Gminy i orzekło o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką T. S. od dnia 1 października 2020 r. do dnia 31 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak było podstaw do zastosowania art. 17 b u.ś.r., który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. został uznany za niezgodny z Konstytucją, a zatem brak jest podstaw do różnicowania osób opiekujących się niepełnosprawnymi ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Następnie Kolegium wskazało, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca opiekuje się matką w sposób uniemożliwiający podjęcie zatrudnienia. Organ II instancji zważył, że wnioskując o przyznanie świadczenia skarżąca złożyła oświadczenie, iż z chwilą przyznania jej świadczenia korzystniejszego rezygnuje z pobierania zasiłku opiekuńczego. Wniosek o uchylenie prawa do świadczenia złożyła jednakże dopiero w dniu 1 października 2020 r., a w konsekwencji decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego została wyeliminowana z obrotu prawnego z dniem 29 października 2020 r. z mocą od 1 października 2020 r. W rezultacie organ uznał, że skarżącej należy przyznać świadczenie od dnia 1 października 2020 r. do dnia 31 stycznia 2022 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części dotyczącej okresu, na który wnioskowane świadczenie powinno być przyznane. Skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia od dnia 8 listopada 2019 r., czyli od dnia złożenia wniosku do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i daty zaliczenia do znacznego stopnia niepełnosprawności matki skarżącej T. S., przy czym do dnia 1 października 2020 r. wysokość świadczenia powinna być obniżona o wysokość pobranego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W realiach niniejszej sprawy bezsporne jest spełnienie przez skarżącą przesłanek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z powodu opieki nad matką T. S. legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sporne natomiast jest jaka powinna być data początkowa przyznania świadczenia- czy powinna to być data złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności czy też data uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna. Trzeba wskazać, że ustawodawca uregulował sytuację zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego w art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego, lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, lub zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym powołanych uregulowań, przyjmuje się, że ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń - a uprawnienie do konkretnego świadczenia nabywa się dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., I OSK 886/17, CBOSA). W rezultacie, należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń wymienionych w tym przepisie, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego ich pobierania. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18, CBOSA). Użyty w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. Podkreślić należy, że nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1676/18, CBOSA). To na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Sąd podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym to po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. W sytuacji bowiem zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Tym samym, dokonany przez uprawnionego wybór świadczenia dla niego korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W myśl tego przepisu, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (tak wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 2852/20 CBOSA). W państwie prawnym nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne (por. wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy skarżąca złożyła oświadczenie (k. 19-20), że z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jedno z oświadczeń opatrzone jest datą – 4 maja 2020 r., czyli datą wypełnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić ponadto należy, że organ I instancji (czyli organ właściwy do zmiany lub uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego) dwukrotnie (decyzjami z dnia [...] 2020 r. oraz [...] 2020 r.) bezpodstawnie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W rezultacie pozbawienie skarżącej prawa do świadczenia od dnia 8 listopada 2019 r. pozostaje w sprzeczności nie tylko z art. 24 ust. 4 u.ś.r., ale również z zasadą budowania zaufania obywateli do państwa, o której mowa w art. 8 §1 k.p.a. W ocenie Sądu, treść u.ś.r. nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżący pobierał zasiłek pielęgnacyjny, możliwe jest bowiem rozliczenie świadczeń przyznanych za ten okres, z których jedno zostało już wypłacone, poprzez zrekompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku (por. wyrok WSA w Opolu z 20.09.2018 r., II SA/Op 302/18, CBOSA). Mając na względzie powyższą analizę, należy stwierdzić, że rację ma skarżąca, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 października 2020 r. narusza przepisy u.ś.r. Rozważyć należy natomiast w dalszej kolejności czy początkową datą świadczenia pielęgnacyjnego powinien być dzień złożenia wniosku o jego przyznanie (5.05.2020 r.) czy też dzień złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności T. S. (8.11.2019 r.). Wskazać należy, że unormowania u.ś.r. określające termin przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem decyzje organów orzekających w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania świadczeń rodzinnych, w tym także zasiłków pielęgnacyjnych, nie mają charakteru uznaniowego, a organy przy podejmowaniu decyzji muszą ściśle przestrzegać obowiązujących przepisów prawa (tak słusznie: WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 stycznia 2019 r., IV SA/Wr 509/18, CBOSA). Mając na względzie fakt, że orzeczenie o uznaniu T. S. za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym wraz ze wskazaniem, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji zostało wydane na podstawie wniosku z dnia 8 listopada 2019 r., w dniu 10 lutego 2020 r., a skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 5 maja 2020 r. (data wpływu do organu), należy stwierdzić, że wniosek został złożony przed upływem trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności, od którego uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W rezultacie, w realiach niniejszej sprawy, organ winien był uwzględnić tę okoliczność przy określaniu daty początkowej świadczenia. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium Odwoławcze zastosuje przepis art. 24 u.ś.r. zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.