III SA/Kr 325/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S. Sp.j. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 16 stycznia 2025 r. nr 1201-IOC.4823.18.2024 w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza Dyrektora Izby Administracji Skarbowej od w Krakowie na rzecz strony skarżącej S. Sp.j. kwotę 4275 (cztery tysiące dwieście siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie decyzją z dnia 16 stycznia 2025 r. nr 1201-IOC.4823.18.2024 utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Małopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Krakowie z dnia 3 września 2024 r. nr 358000-COP2.4823.11.2024.16 wymierzającej stronie skarżącej karę pieniężną w wysokości 22.479,00 zł za realizację przewozu drogowego bez wykonania, przed rozpoczęciem przewozu, obowiązku przesłania do rejestru zgłoszenia oraz uzyskania numeru referencyjnego dla tego zgłoszenia. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W trakcie czynności kontrolnych, podjętych w dniu 4 lipca 2023 r. o godz. 22:25 w miejscowości C. (nr drogi DK7) funkcjonariusze Małopolskiego Urzędu Celno -Skarbowego w Krakowie zatrzymali do kontroli pojazd samochodowy o nr rej [...] wraz z przyczepą o nr rej. [...]. Przedmiotem transportu był towar w postaci kurczaka żywego w ilości 5 884 szt. O wadze 11440 kg. Towar został nabyty od firmy D. A.S. z Czech i transportowany z miejscowości L., Słowacja do odbiorcy – strony skarżącej. Kontrolujący wykazali, iż w systemie SENT brak jest zgłoszenia przewozu przedmiotowego transportu. Ponadto funkcjonariusze z uwagi na późną porę, mając na uwadze dobrostan żywych zwierząt, zezwolili na dalszy transport bez dokonania jego zgłoszenia do systemu SENT oraz bez włączonego pozycjonowania pojazdu, informując jednocześnie kierowcę oraz dyrektora firmy o konieczności niezwłocznego zarejestrowania firmy na portalu PUESC oraz dokonania zgłoszenia na przedmiotowy przewóz już po dostawie w dniu następnym. Powyższe ustalenia potwierdzono protokołem kontroli nr [...] z dnia 4 lipca 2023 r. Organ pierwszej instancji, dokonał weryfikacji zgłoszenia SENT w bazie systemu PUESC dla Przewoźnika oraz Odbiorcy o identyfikatorze NIP: [...] i stwierdził, że w okresie 1 czerwca 2023 r. do 15 lipca 2023 r. brak jest rekordów dotyczących przewozu żywych kurczaków. W związku z wynikami kontroli Naczelnik Małopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Krakowie postanowieniem z dnia 1 lipca 2024 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie, które zakończyło się wymierzeniem skarżącej spółce ww. kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy SENT. W odwołaniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 oraz art. 22 ust. 3 oraz art. 26 ust. 1 i 5 ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i wniosła o uchylenie ww. decyzji całości. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, po analizie akt sprawy oraz rozpatrzeniu zarzutów odwołana utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał w pierwszej kolejności na mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. Wyjaśnił, że w dniu 4 lipca 2023 r. odbywał się transport 5.884 szt. kurczaków żywych o masie 11440 kg z terytorium Słowacji do odbiorcy na terytorium kraju, bez zgłoszenia transportu do Systemu SENT. Odbiorcą jak i przewoźnikiem towaru była strona skarżąca. Spółka jako odbiorca towaru nie przesłała do rejestru zgłoszenia oraz nie uzyskała numeru referencyjnego dla zgłoszenia. Nie uczyniła tego również bezpośrednio po zakończeniu transportu, do czego zobligowana została w trakcie przeprowadzonej kontroli drogowej w miejscowości C. Stanowi to naruszenie przepisu art. 6 ust. 1 ustawy SENT. Mimo że przewożony towar podlegał zgłoszeniu, takie zgłoszenie nie zostało dokonane. Okoliczność ta wyczerpuje przesłankę określoną w art. 21 ust. 1 ustawy, tj. w przypadku niewykonania obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 albo art. 6 ust. 1, odpowiednio na podmiot wysyłający albo podmiot odbierający nakłada się karę pieniężną w wysokości 46% wartości brutto towaru przewożonego podlegającego obowiązkowi zgłoszenia, nie niższej niż 20 000 zł. Jak podniosła spółka w odwołaniu, przepisy nakazujące zgłoszenie przewożonego towaru były nieprecyzyjne i mogły wprowadzać rozbieżności interpretacyjne co do obowiązku zgłoszenia do systemu SENT żywego drobiu w okresie skontrolowanego transportu, tym bardziej, że 12 sierpnia 2023 r. Minister Finansów zmienił rozporządzenie w sprawie produktów rolnych, objętych systemem SENT, poprzez rezygnację ze wskazania działów a wprowadzenie podziału na konkretne kody CN i pominięcie kodu CN 0105 dotyczącego drobiu żywego. Zmiana ta jednak, zdaniem organu, pozostaje bez wpływu na stanowisko organu i konieczność wymierzenia kary, gdyż kontrola transportu miała miejsce 4 lipca 2023 r. a więc pod rządami Rozporządzenia Ministra Finansów z 20 kwietnia 2023 r. Przepisy dotyczące transportu kurczaków żywych, były jasne i nie pozostawiały wątpliwości interpretacyjnych. Zapis w załączniku l do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., części XX - mięso drobiowe wskazywał jasno, że kod CN 0105 obejmujący drób domowy żywy, również podlega restrykcjom ustawowym a transport ww. towaru nie podlegał wyłączeniu wskazanemu w rozporządzeniu z 20 kwietnia 2023 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Naczelnika MUCS w Krakowie, że ustawodawca prowadząc politykę gospodarczą państwa wprowadza takie przepisy wykonawcze, aby osiągnąć zamierzone cele. Dlatego zmian w zakresie towarów objętych tymi przepisami nie można postrzegać jako błąd legislacyjny, jak sugeruje spółka, lecz zmianę oceny zagrożeń i priorytetów ochrony państwa. Zmiana postrzegania zagrożeń państwa znajduje odzwierciedlenie właśnie m.in. w zmianach legislacyjnych, odmiennie kształtujących zagadnienia gospodarcze i fiskalne. Mając na uwadze zarzuty odwołania, Dyrektor podkreślił, że ustawa SENT nakazuje organowi jedynie obowiązek ustalenia, czy w jakim zakresie i w jakim czasie odpowiedzialny podmiot dopuścił się naruszenia przepisów ustawy i wskazuje wymierzenie odpowiedniej kary za obiektywnie stwierdzone naruszenie ustawy, bez konieczności analizowania przyczyn tego naruszenia. Odpowiedzialność, o której mowa w ustawie o SENT ma bowiem charakter administracyjny i jest to odpowiedzialność o charakterze obiektywnym, czyli jest niezależna od zawinienia podmiotu. Sam fakt naruszenia obowiązku o którym mowa w ustawie, co w analizowanej sprawie jest stwierdzone obiektywnie, pociąga skutek w postaci sankcji administracyjnej w formie kary pieniężnej. W nawiązaniu do zarzutów naruszenia ustawy SENT poprzez brak zastosowania przepisów dot. odstąpienia od nałożenia kary ze względu na wystąpienie w sprawie interesu publicznego, organ podkreślił, że ma na uwadze, iż przepisy ww. ustawy przewidują w niektórych okolicznościach możliwość odstąpienia przez organ od nałożenia kary. Jednakże, w okolicznościach przedmiotowej sprawy znajduje zastosowanie art. 21 ust. 1 ustawy SENT, co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej przewidzianej w tym przepisie prawa. Brak nałożenia kary za stwierdzone uchybienie byłby zdaniem organu zachwianiem zasady proporcjonalności do założeń i celów ustawy i stawianiem stron w pozycji uprzywilejowanej względem innych podmiotów, stosujących się do obowiązujących przepisów lub, w razie ich naruszenia, obciążanych sankcjami z tego tytułu. Nałożenia kary nie można traktować jako dyskryminacji przedsiębiorcy, gdyż funkcją kary nie jest utrudnienie prowadzenia działalności, tylko skłonienie do wiązywania się z nałożonych na przedsiębiorcę obowiązków ustawowych. Zdaniem DIAS nałożenie kary pieniężnej wymierzonej przez Naczelnika MUCS w Krakowie nie narusza, zarówno ważnego interesu strony gdyż nie jest sankcją nadmiernie dla niej dolegliwą, jak również nie narusza interesu publicznego, bowiem nie stawia strony w nieuzasadnionej, uprzywilejowanej pozycji wobec innych podmiotów. Odstąpienie w takich okolicznościach od wymierzenia ww. kary pieniężnej kolidowałoby z interesem Skarbu Państwa, naruszając tym samym interes publiczny. Zastosowanie ulgi stawiałoby bowiem Przewoźnika w nieuzasadnionej, uprzywilejowanej pozycji wobec innych podmiotów, nie podważających konieczności zapłaty ww. kary pieniężnej w sytuacji naruszenia przepisów ustawy SENT i wywiązujących się z tego obowiązku. Byłoby też niezgodne z zasadą zaufania do organów podatkowych i stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania wszystkich podmiotów przez organy państwowe. W konsekwencji organ podkreślił, że z uwagi na brak zaistnienia przesłanek ważnego interesu strony lub interesu publicznego nie ma podstaw do przyznania ulgi. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Dyrektora strona nie podważyła skutecznie dokonanej w dozwolonych granicach oceny poszczególnych dowodów, ani też wniosków z niej wynikających. Okoliczności mające znaczenie dla sprawy bezsprzecznie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego. Reasumując Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania oraz dokonaniu merytorycznej i prawnej oceny decyzji organu pierwszej instancji, nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary ani jej uchylenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 oraz art. 21 ust. 1 i 3, oraz art. 26 ust. 1 i 5 ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi oraz art. 233 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu i kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w spawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Małopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Krakowie nakładającą na skarżącą spółkę karę pieniężną w kwocie 22.479,16 zł za realizację przewozu drogowego bez wykonania, przed rozpoczęciem przewozu, obowiązku przesłania do rejestru zgłoszenia oraz uzyskania numeru referencyjnego dla tego zgłoszenia. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 104, dalej jako ustawa SENT). W myśl art. 6 ust. 1 ustawy SENT w przypadku przewozu towaru z terytorium państwa członkowskiego albo z terytorium państwa trzeciego na terytorium kraju podmiot odbierający jest obowiązany, przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, przesłać do rejestru zgłoszenie, uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia i przekazać ten numer przewoźnikowi. Zgodnie z art. 3 ust. 11 ustawy Minister właściwy do spraw finansów publicznych może określić, w drodze rozporządzenia, towary inne niż wymienione w ust. 2 pkt 1-3a, których przewóz jest objęty systemem monitorowania przewozu i obrotu, wraz ze wskazaniem masy, ilości, objętości lub wartości tych towarów oraz przypadki, w których ich przewóz nie podlega temu systemowi, uwzględniając zagrożenie bezpieczeństwa narodowego lub konieczność przeciwdziałania uszczupleniom w zakresie podatku od towarów i usług lub podatku akcyzowego. Na podstawie ww. delegacji ustawowej, ustawodawca rozszerzył katalog towarów objętych obowiązkiem rejestrowania ich przewozu, wydając Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 25 kwietnia 2022 r. w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2022 poz.898). Rozporządzenie to zostało zmienione rozporządzeniem 20 kwietnia 2023 r. (Dz.U.2023.750), poprzez dodanie do § 1 pkt 9, zgodnie z którym systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi jest objęty przewóz 9) towarów, które są produktami rolnymi, podzielonych na następujące sektory wymienione w odpowiednich częściach załącznika I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 671, z ze zm.): a) zboża, część I, jeżeli masa brutto przesyłki towarów przekracza 500 kg; b) jaja, część XIX, jeżeli ich liczba w przesyłce towarów przekracza 900 szt.; c) mięso drobiowe, część XX, jeżeli masa brutto przesyłki towarów przekracza 250 kg; (...). Następnie przedmiotowe rozporządzenie po raz kolejny zostało zmienione przez rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. 2023.1596). Rozporządzenie to weszło w życie 12 sierpnia 2023 r., i po raz kolejny zmieniło § 1 pkt 9, w ten sposób, że oznaczono towary objęte obowiązkiem monitorowania przewozu towarów kodami CN, przy czym żywy drób został objęty kodem CN 0105. Jednocześnie kolejna zmiana pkt 9 spowodowała, że żywy drób nie został objęty obowiązkiem monitorowania przewozu towarów, co tym razem jasno to wynikało z przepisów rozporządzenia, ponieważ ustawodawca zamiast odsyłać do kolejnych skomplikowanych przepisów rozporządzeń unijnych wprowadził kody CN. Nie ulega wątpliwości, że kontrolowanej sprawie mieliśmy do czynienia z niewykonaniem obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 ustawy SENT. Poza sporem jest również, iż skarżąca spółka nie dokonała zgłoszenia powyższego przewozu do rejestru, a w konsekwencji nie uzyskała numeru referencyjnego, którego nie przekazała przewoźnikowi. Towar podlegał przewozowi do Polski z terytorium innego państwa członkowskiego UE, z miejscowości L., Słowacja. Jednak podkreślić należy że skarżąca spółka w toku całego postępowania oraz w skardze do sądu wskazywała na fakt, że w kwietniu 2023 r. wprowadzono nowe przepisy rozporządzenia, które nie były jasne dla osób zajmujących się transportem żywca, tym bardziej że z § 1 pkt 9 rozporządzenia z 2023 r. wynikało, że obowiązkiem monitorowania objęte jest mięso drobiowe, część XX, jeśli masa brutto przesyłki towarów przekracza 250 kg. Nadto "Infolinia pierwotnie informowała, że żywiec to nie mięso", co dodatkowo pogłębiało chaos informacyjny. W niecałe 4 miesiące później przepisy rozporządzenia zostały doprecyzowane przez ustawodawcę – poprzez wprowadzenie kodów CN, a mięso drobiowe nie było już objęte obowiązkiem monitorowania. Podkreślić również należy, że przedmiotowe postępowania zostało wszczęte w stosunku do skarżącej spółki po upływie prawie roku od daty zdarzenia oraz od daty zmiany przepisów rozporządzenia z 8 sierpnia 2023 r. Oznacza to, że w momencie dokonywania przewozu tj. w dniu 4 lipca 2023 r. towar podlegał regulacjom ustawy SENT, a w czasie wydawania decyzji przez organy już takim regulacjom nie podlegał. Sąd w całości podziela stanowisko WSA w Krakowie zaprezentowane w wyroku z dnia 17 września 2025 r. oraz w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2025 r., sygn. II SA/Rz 153/25 w przyjmuje je za własne. Wyroki te zostały wydane w podobnych stanach faktycznych i prawnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela poglądy orzecznictwa, że stanem prawnym miarodajnym dla prawnej oceny danego zdarzenia podlegającego rozpatrzeniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej, jest stan prawny z daty jego zaistnienia, co jednak nie wyklucza w okolicznościach danej sprawy możliwości stosowania ustawy nowej, jeżeli jest ona względniejsza dla strony, co wynika z ogólnych zasad stosowania przepisów prawa represyjnego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. II GSK 3074/15, z dnia 15 marca 2019 r., sygn. II GSK 778/18, opubl. w CBOSA). Należy zauważyć, że skoro przepisy rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2023 r. (względniejsze dla strony) weszły w życie przed wydaniem zaskarżonych decyzji to niewątpliwie powinno to być przedmiotem analizy organów skarbowych. Zawarte w art. 26 ust. 5 ustawy SENT odesłanie do odpowiedniego stosowania Ordynacji podatkowej w sprawach o wymierzenie kary pieniężnej, nie przesądza o niemożności odwoływania się w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy SENT do reguły zawartej w art. 189c k.p.a. Niewątpliwie samo odesłanie do (odpowiedniego stosowania) przepisów Ordynacji podatkowej nie pozwalało na rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy tej ustawy wszystkich istotnych kwestii dotyczących przewidzianych przez ustawę SENT kar pieniężnych, a to ze względu na specyfikę instytucji kary pieniężnej i jej odmienność od zobowiązania podatkowego. Ordynacja podatkowa nie przewiduje bowiem tego rodzaju instytucji (administracyjnej kary pieniężnej), a w konsekwencji czyni to niezwykle trudnym lub wręcz niemożliwym odpowiednie stosowanie na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy SENT tych przepisów Ordynacji podatkowej, które nie dotyczą kwestii procesowych, ale mają charakter materialnoprawny lub odkodowanie reguł o bardziej ogólnym charakterze (taki ma właśnie ogólny przepis, jakim jest art. 189c k.p.a.). Jednocześnie, od momentu wprowadzenia zmian do k.p.a., respektowanie konstytucyjnej zasady równości, zdaniem Sądu nie pozwala przyjąć, że dopuszczalne byłoby pominięcie w sprawach dotyczących kar nakładanych na podstawie ustawy SENT zasady, jaka wyrażona została w art. 189c k.p.a. Wprowadzona do k.p.a w art. 189c reguła ma bowiem charakter zasady ogólnej, kształtującej w sposób generalny orzekanie w sprawach kar pieniężnych. Ani ustawa SENT ani Ordynacja podatkowa nie regulują tej kwestii (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 18 października 2017 r., sygn. III SA/Wr 528/17 i w Warszawie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. V SA/Wa 2071/17, opubl. w CBOSA). Wprawdzie zgodnie z konstytucyjną zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie prawa i nie mogą odstąpić od stosowania obowiązujących przepisów ustawy, jednak zasada ta oznacza również obowiązek stosowania przez organy skarbowe w niniejszej sprawie art. 189c k.p.a. Wskazać należy, że wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. P 36/12, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 10 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia tej ustawy w życie - nakazuje stosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 września 2011 r., przewidujących wyższe kary pieniężne niż kary przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjną, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Odwołanie się do wskazanego orzeczenia Trybunału jest zasadne, gdyż w rozpatrywanej sprawie uznać należy, że nowe założenia polityki w zakresie kontroli przewozów towarów na podstawie przepisów ustawy SENT doprowadziły do zmiany niektórych instrumentów polityki Państwa w tym zakresie. Jak już wskazano powyżej nowelizacja rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2023 r. w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, tylko na krótki okres objęła towar o jaki chodzi w sprawie – żywy drób - obowiązkiem monitorowania. rozporządzeniem z dnia 8 sierpnia 2023 r. ten obowiązek zniesiono w stosunku do tego rodzaju towaru. Wola ustawodawcy (będąca wyrazem zmieniającej się rzeczywistość w zakresie skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia przepisów w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego) stanowi wyraźną wskazówkę dla Sądu. W ocenie Sądu, skoro w orzecznictwie Trybunału wyrażono pogląd, że niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest taka sytuacja, kiedy kara się karą surowszą sprawcę deliktu administracyjnego na podstawie nowej ustawy, to tym bardziej niezgodna z Konstytucją RP jest sytuacja, kiedy dany podmiot na podstawie nowych przepisów nie podlegałby karze, a pomimo to organ administracji wydaje decyzję ostateczną wymierzającą karę pieniężną. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego gwarancje zawarte w rozdziale II Konstytucji "odnoszą się do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji". Powoduje to, że należy tu odpowiednio (tzn. z uwzględnieniem ich specyfiki) stosować m.in. art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, zgodnie z którym "odpowiedzialności karnej podlega tylko ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia". Trybunał wyprowadza z tego dwie bardziej szczegółowe dyrektywy, a mianowicie "zakaz sankcjonowania czynów, które w chwili ich popełnienia nie stanowiły deliktów administracyjnych" oraz "zakaz stosowania sankcji, które nie były przewidziane w momencie popełniania deliktów" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., sygn. II GSK 487/09, oraz A. Skoczylas [w:] Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, s. 287 i n.). Jeżeli jednak po popełnieniu czynu podlegającego sankcji administracyjnej weszły w życie mniej represyjne rozwiązania prawne, powinno to działać na korzyść podmiotu, względem którego sankcja miałaby być nałożona. Na aktualną wolę ustawodawcy w tym zakresie wskazuje pośrednio także wprowadzenie do polskiego systemu prawnego art. 189c k.p.a. statuującego zasadę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy naruszenia prawa administracyjnego skutkującego zastosowaniem administracyjnej kary pieniężnej. W świetle tego przepisu "w przypadku gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie niedopełnienia obowiązku, z którego powodu ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony". Instytucja sankcji administracyjnych podlega, podobnie jak cały nasz system prawny, oddziaływaniom tzw. procesu europeizacji. Chodzi tu o wpływ szeroko rozumianego prawa europejskiego, obejmującego nie tylko system prawa Unii Europejskiej, lecz również porządek prawny Rady Europy, na system naszego prawa. Zgodnie z art. 49 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1) nikt nie może zostać skazany za popełnienie czynu polegającego na działaniu lub zaniechaniu, który według prawa krajowego lub prawa międzynarodowego nie stanowił czynu zabronionego pod groźbą kary w czasie jego popełnienia. Nie wymierza się również kary surowszej od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn zabroniony pod groźbą kary został popełniony. Jeśli ustawa, która weszła w życie po popełnieniu czynu zabronionego pod groźbą kary, przewiduje karę łagodniejszą, ta właśnie kara ma zastosowanie. Tak sformułowana zasada stanowi w istocie, wrażenie w postaci skodyfikowanej zasady, która ma chwili obecnej podstawy w orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. TSUE uznał zastosowanie ustawy względniejszej dla sprawcy za zasadę ogólną prawa wspólnotowego (zob. Monika Szwarc-Kuczer; Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy: Tom I, pod redakcją Andrzeja Wróbla, Warszawa 2010, s. 858). W kontekście sankcji administracyjnych TSUE wskazał, że przy nakładaniu kary za zachowanie niezgodne z przepisami, sąd krajowy jest zobowiązany do przestrzegania zasady stosowania z mocą wsteczną kary łagodniejszej (zob. wyrok z dnia 8 marca 2007 r., w sprawie C-45/06). W wyroku TSUE z dnia 11 marca 2008 r., w sprawie C-420/06 podkreślono natomiast, iż zasada stosowania z mocą wsteczną kary łagodniejszej, należy do tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskich, wobec czego należy uznać ją za ogólną zasadę prawa wspólnotowego, nad której przestrzeganiem czuwa Trybunał i którą sąd krajowy obowiązany jest zachować. Natomiast Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu uznaje w swych orzeczeniach, że kary pieniężne wymierzane przez organy spoza systemu wymiaru sprawiedliwości, mają charakter - poza sankcjami dyscyplinarnymi i przymuszającymi do wykonania obowiązków procesowych - represyjny i sprawy ich dotyczące należy traktować jako sprawy karne w rozumieniu art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zatem ustanawianie takich sankcji wymaga zapewnienia materialnoprawnych i formalnoprawnych standardów przewidzianych w tej konwencji dla tego typu spraw (orzeczenie z dnia 21 lutego 1984 r. - Őztűrk v. Niemcy, orzeczenie z dnia 8 czerwca 1976 r. - Engel v. Holandia, orzeczenie z dnia 10 lutego 1983 r. - La Compte v. Belgia, orzeczenie z dnia 22 lutego 1996 r. - Putz v. Austria). Oznacza to w szczególności zapewnienie, aby znamiona czynu zagrożonego karą były określone w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności (współmierności), z zapewnieniem prawa do sądu i rzetelnej procedury. Jednym z ważnych również dokumentów jest Rekomendacja Nr (91)1 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych przyjęta 13 lutego 1991 r. Twórcy tego dokumentu wskazują na potrzebę dostrzegania ochrony praw podmiotów w relacjach z organami administracyjnymi. Wprowadzając rekomendację Komitet Ministrów przypomniał o ogólnych zasadach chroniących podmioty przed aktami władz administracyjnych zawartych w Rezolucji (77) 31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi, oraz w Rekomendacji Nr R (80)2 Komitetu Ministrów Rady Europy dotyczącej wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji (zob. H. Nowicki, Europeizacja sankcji administracyjnych, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel [red.], System Prawa Administracyjnego. Prawo administracyjne materialne, tom 7, Warszawa 2012, s. 647). Rekomendacja zawiera szereg zasad wyznaczających minimalny standard posługiwania się karami administracyjnymi. Jedną z zasad tego standardu jest dyrektywa, że po wejściu w życie przepisów korzystniejszych po wydaniu aktu administracyjnego, te przepisy powinny być stosowane na korzyść osoby, wobec której organy administracji (organy państwa) rozważają nałożenie sankcji. Odnośnie omawianej kwestii posiłkowo przywołać też tutaj można postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 marca 2022 r. sygn. I KZP 12/21, w którym wskazano, że norma intertemporalna zawarta w art. 2 § 1 k.w. znajduje zastosowanie do uregulowań epizodycznych zawartych w ustawie albo aktach wykonawczych, które uszczegóławiają przepisy ustawowe albo stanowią wypełnienie (przepisu blankietowego), jeżeli w ustawie nie zastosowano uregulowań przewidujących odmienne reguły rozstrzygające o kolizji ustaw w czasie. W zakresie uregulowanego na mocy aktu wykonawczego obowiązku zakrywania, przy pomocy maseczki, ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych, jakimi są drogi i place, nie przewidziano regulacji wyłączających stosowanie art. 2 § 1 k.w. Wskazane okoliczności prowadzą do wniosku, że wobec zmiany przepisów rozporządzenia, które wypełniały przepis blankietowy art. 116 § 1a k.w., doszło do zmiany ustawy w rozumieniu art. 2 § 1 k.w., która na skutek braku szczegółowych unormowań kolizyjnych, doprowadziła do całkowitej depenalizacji przypisanego obwinionemu czynu, skoro w chwili orzekania przez sąd nie obowiązywał już przepis nakazujący zakrywanie (przy pomocy maseczki) ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych, w tym na drogach i placach, na terenie cmentarzy, promenad, bulwarów, miejsc postoju pojazdów, parkingów leśnych - choć obowiązywał on w chwili popełnienia przez ukaranego przypisanego mu wykroczenia. Z uwagi na brzmienie przepisu art. 189c k.p.a. powyższe uwagi mają także zastosowanie w niniejszej sprawie. Mając na względzie powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. Skoro wadliwość ta dotyczy nie tylko błędnej wykładni, ale również wadliwego zastosowania przepisów w niespornych okolicznościach tej sprawy, to dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego wobec skarżącej należy uznać za bezprzedmiotowe, dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu tego postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.