III SA/Kr 354/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. I. P., której mąż i ojciec dzieci G. P. pracował na kontraktach w Norwegii, wniosła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci – na pierwsze dziecko w rodzinie K. P. i kolejne dziecko M. P. i dostarczyła pełną dokumentację. Wojewoda postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2018 r. ustalił w pkt 1, że w okresach 01.10.2017 r. - 30.11.2017 r., 01.02.2018 r. - 31.03.2018 r., 01.07.2018 r. - 31.07.2018 r. i 01.09.2018 r. - 30.09.2018 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i ustawodawstwo polskie ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, zaś organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie jest Wojewoda. W pkt 2 tego postanowienia Wojewoda ustalił, że w okresach 01.12.2017 r. – 31.01.2018 r., 01.04.2018 r. – 30.06.2018 r. oraz 01.08.2018 r. - 31.08.2018 r. nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia jest Burmistrz Miasta i Gminy. Mając powyższe na względzie, decyzją z dnia [...] 2018 r., znak [...], Wojewoda przyznał I. P. świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł miesięcznie na rzecz kolejnego dziecka w rodzinie M. P. na okresy: 01.10.2017 r. - 30.11.2017 r., 01.02.2018 r. - 31.03.2018 r., 01.07.2018 r. - 31.07.2018 r. i 01.09.2018 r. - 30.09.2018 r. oraz przyznał świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł miesięcznie na rzecz K. P. - pierwszego dziecka w rodzinie - na okresy: 01.10.2017 r. - 31.10.2017 r., 01.02.2018 r. - 28.02.2018 r., 01.07.2018 r. - 31.07.2018 r. i 01.09.2018 r. - 30.09.2018 r. Jednocześnie decyzją tą odmówił przyznania świadczenia wychowawczego w kwocie 500 zł na rzecz dziecka K. P. na okresy 01.11.2017 r. - 31.11.2017 r. i 01.03.2018 r. - 31.03.2018 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że przyznał świadczenie wychowawcze na kolejne dziecko w rodzinie, gdyż przyznanie tego świadczenia nie jest uzależnione od dochodu i jednocześnie zaznaczył, że "w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przyznania wnioskowanego przez panią świadczenia na pierwsze dziecko, wynikające z zapisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, bowiem dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, przekroczył ustawowe kryterium dochodowe określone w art. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci". II. Wnioskiem z dnia 11 października 2018 r., Wojewoda zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o: 1. rozważenie możliwości stwierdzenia w całości z urzędu nieważności decyzji [...] z dnia 01.08.2018., w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okresy 01.10.2017 r. - 30.11.2017 r., 01.02.2018 r. - 31.03.2018 r., 01.07.2018 r. - 31.07.2018 r. oraz 01.09.2018 r. - 30.09.2018 r. oraz 2. o wstrzymanie z urzędu wykonalności decyzji za te okresy. W uzasadnieniu podał, że błędnie zakwalifikowano przerwy w pracy G. P. jako utratę dochodu, a konkretnie wbrew art. 7 § 3a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wojewodę dnia [...] 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), stwierdziło z urzędu nieważność decyzji wydanej przez Wojewodę z dnia [...] 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu podano, że w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewodę z dnia [...] 2018 r., nr [...], albowiem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 § 3a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, gdyż G. P. jest osobą zatrudnioną na terenie Norwegii u jednego pracodawcy, z przerwami w zatrudnieniu nie przekraczającymi 3 miesięcy, a w związku z tym dochód z jego pracy nie powinien podlegać utracie. Zdaniem Kolegium, z powyższego wynika, że Wojewoda decyzją z dnia [...] 2018 r., znak: [...] "nieprawidłowo orzekł o przyznaniu świadczenia wychowawczego pani I. P. na syna M. P. i córkę K. P. w kwocie 500,00 zł miesięcznie na każde dziecko w okresie od 1 października 2017 r. do 30 listopada 2017 r., od 1 lutego 2018 r. do 31 marca 2018 r., od 1 lipca 2018 r. do 31 lipca 2018 r. oraz od 1 września 2018 r. do 30 września 2018 r." Wobec treści wskazanego wyżej przepisu – zdaniem Kolegium – przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności w całości w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę wniosła I. P. W uzasadnieniu podkreśliła, że dostarczyła do urzędu wszystkie wymagane dokumenty oraz, że po otrzymaniu decyzji przyznającej świadczenia wychowawcze była przekonana, że świadczenia zostały przyznane prawidłowo, a w związku z tym wydatkowała już te pieniądze na potrzeby dziecka i nie stać jej na zwrot pobranego świadczenia. Skarżąca w szczególności zarzuciła naruszenie zasady zaufania obywatela do organów państwa i wniosła o zmianę decyzji w taki sposób, aby "nie musiała oddać tych pieniędzy". W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie ze względów w niej podniesionych. Należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia 31 stycznia 2019 r., nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzająca nieważność decyzji wydanej przez Wojewodę dnia [...] 2018 r., znak [...]. Podstawę prawną decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnia, że – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, w tym m.in. stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 725/10, LEX nr 1083380, które Sąd podziela w całości, "rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podzielić przy tym należy pogląd, że o oczywistej sprzeczności z treścią przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy jego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu." Przy tak rozumianym pojęciu "rażącego naruszenia prawa" ma rację Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując na to, że Wojewoda, w decyzji z dnia [...] 2018 r., znak: [...] nieprawidłowo przyjął jako utratę dochodu dochody ojca dzieci G. P., wynikające z zatrudnienia na terenie Norwegii u jednego pracodawcy, albowiem - co wynika z przedłożonych organowi zaświadczeń - przerwy w zatrudnieniu nie przekraczały 3 miesięcy. Ta nieprawidłowość wynika wprost z przepisu art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017r., poz. 1851), który na dzień wydania decyzji, tj. na dzień [...] 2018 r., w zakresie mającym zastosowanie w tej sprawie, stanowił: "Przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej(...), jeżeli członek rodziny lub (...) utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło (...)." Jest oczywistym, że decyzja dotknięta rażącą nieważnością co do zasady nie powinna pozostawać w obrocie prawnym i to niezależnie od tego, komu należy przypisać błąd za takie jej wydanie. A zatem stwierdzenie nieważności takiej decyzji - obarczonej rażącym naruszeniem prawa - jest uzasadnione. Czym innym jest natomiast obowiązek zwrotu świadczeń wypłaconych stronie na podstawie wadliwej decyzji, czego niesłusznie w tym wypadku obawia się skarżąca. Postępowanie w sprawie zwrotu tak wypłaconych świadczeń jest postępowaniem odrębnym od postępowania mającego na celu wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego i inicjatywa wszczęcia postępowania o zwrot niesłusznie wypłaconych świadczeń może nastąpić dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania nadzwyczajnego, czyli po prawomocnym stwierdzeniu nieważności decyzji będącej podstawą wypłaty, o ile zajdą ustawowe ku temu przesłanki. Niniejsza sprawa nie dotyczy zwrotu świadczeń wypłaconych na podstawie wadliwej decyzji, nie mniej jednak z uwagi na ujawnione w niniejszej sprawie obawy skarżącej należy zauważyć, że skarżąca, nie może ponieść konsekwencji związanych z błędną decyzją do wydania której się nie przyczyniła, albowiem jako obywatel chroniona jest przez art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiący, że: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 31 stycznia 2019 r., nr [...], albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] 2018 r., znak [...] w całości, pomimo tego, że decyzja obejmuje także pozbawienie świadczenia wychowawczego przyznanego na kolejne dziecko w rodzinie, tj. na M. P., co do którego kryterium dochodowe nie obowiązuje, a zatem art. 7 § 3a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie ma zastosowania. Sąd - podobnie jak strona skarżąca w swojej skardze - zwraca uwagę na treść art. 5 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, który stanowi: "Art. 5. 1. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. 3. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. 4. Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1 200,00 zł. Z powyższego wynika więc, że świadczenie wychowawcze przyznane na M. P., jako na kolejne dziecko w rodzinie nie jest dotknięte wadą nieważności z powodów wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Należy podkreślić, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, a przede wszystkim z tzw. racji zdroworozsądkowych, mających źródło w obowiązującym systemie prawa, w tym w przepisach ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego przyjmuje się, że regułą powinno być eliminowanie z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności tylko tej części decyzji, która tą nieważnością jest dotknięta. W zakresie tym Sąd podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2520/14 (opubl. LEX nr 2100631): "Pomimo braku w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., przy zastosowaniu uznanych powszechnie reguł interpretacyjnych należy dojść do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi tego kodeksu - powinno być regułą działania organów nadzoru. Umożliwia ona bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego w sprawy zakończone decyzjami administracyjnymi do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem. Sąd zauważa, że decyzja Wojewody przyznająca skarżącej świadczenie wychowawcze składa się z niezależnych od siebie elementów w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego każdego z dzieci. Elementy te mogą mieć, w świetle norm prawa materialnego, samodzielny byt prawny, a treść każdego z nich, nie jest determinowania treścią pozostałych. Taka struktura powyższej decyzji pozwala więc, w przypadku wystąpienia kwalifikowanej wadliwości jednego z jej elementów, na stwierdzenie nieważności tylko i wyłącznie tego elementu bez wzruszania pozostałych. W zakresie tym Sąd podziela w pełni stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., IV SA/Wa 1960/05 (opubl. LEX nr 203861). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło wskazane wyżej przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono – jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a. – jak w pkt II wyroku.