III SA/Kr 355/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2023 r., znak SKO.ŚR/4111/1303/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielegnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego L. J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi L. J. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 29 grudnia 2023 r. (nr SKO.ŚR/4111/1303/2023) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Proszowice z dnia 23 października 2023 r. (nr MGOPS.5222.66.2023.LC) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny przedstawiał się następująco: 1. Skarżący pismem z 12.09.2022 r. (data wpływu) wniósł do organu I instancji żądanie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, Z. J. Do wniosku dołączył orzeczenie z 12.07.2018 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności matki, który to stan istnieje od 18.06.2018 r. 2. W dniu 14.10.2022 r. Burmistrz Gminy i Miasta Proszowice wydał decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 3.12.12.2022 r. , a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. 3. W wyniku wniesionego od tego rozstrzygnięcia sprzeciwu, WSA w Krakowie wyrokiem z 31.03.2023 r. (sygn. akt III SA/Kr 149/23) uchylił zaskarżoną decyzję wskazując m.in., iż wbrew przyjętemu przez SKO stanowisku, decyzja organu I instancji została doręczona ustanowionemu przez skarżącego pełnomocnikowi. 4. Następnie, organ odwoławczy decyzją z 11.08.2023 r. ponownie uchylił decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Proszowice z 14.10.2022 r. Wskazał, iż oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dokonywać należy z pominięciem art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podało, iż z akt nie wynika, czy w sprawie występuje związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją skarżącego z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Okoliczność ta winna zostać wyjaśniona przez organ I instancji przy uwzględnieniu tego, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała w 2018 r., a skarżący pozostawał w zatrudnieniu do 16.01.2015 r. Nadto, z akt sprawy nie wynikało jaki jest zakres czynności wykonywanych przez skarżącego w związku z opieką nad matką. Kolegium zwróciło uwagę na podeszły wiek niepełnosprawnej (90 lat) i z uwagi na związane z tym choroby, osoba ta wymaga wsparcia w codziennych czynnościach. W aktach znajdują się sprzeczne oświadczenia skarżącego o uczęszczaniu na spacery i do kościoła z matką oraz takie, z których wynika, że jest to osoba leżąca i bez kontaktu. Poza tym, z uwagi na to, że skarżącego ma wspierać w opiece nad matką jego znajoma, Kolegium zaleciło, aby zakres tego wsparcia został ustalony. Ustaleń wymagało także to, w jakim zakresie brat skarżącego (S.) wspiera go w sprawowaniu opieki nad matką. 5. W dniu 30.08.2023 r. organ I instancji uzyskał informację, iż zmarła matka skarżącego. 6. W dniu 8 września 2023 r. organ I instancji, zgodnie z zalecaniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, przeprowadził ponownie wywiad środowiskowy. Ustalił, że skarżący mieszkał i prowadził wspólne gospodarstwo domowe z matką. W trakcie wywiadu skarżący oświadczył, iż jego matka od ok 5-6 lat była leżąca i pampersowana, bez kontaktu słownego. Zakres czynności opiekuńczych obejmował: przygotowanie i podanie posiłków 4 razy dziennie, podanie wody do picia 13 razy dziennie, zmiana pieluchomajtek, kąpiel, zmiana pościeli, przenoszenie z łóżka na wózek inwalidzki, wychodzenie na spacery. Skarżący podał, że nie miał pomocy ze strony innych osób w opiece nad matką. W spostrzeżeniach pracownika socjalnego odnotowano, iż "czynności, które zadeklarował skarżący względem matki nie wykraczają poza zakres czynności mieszczących się w ramach codziennego funkcjonowania rodziny wynikających z zasad współżycia społecznego i nie mają one ekstraordynaryjnego charakteru". W złożonym podczas wywiady oświadczeniu (k. 67) skarżący podał, że karmił matkę i nie było z nią żadnej komunikacji, a nadto, że zmieniał pościel, smarował maściami, podawał leki, przeprowadzał rehabilitację przez 1 godzinę dziennie. Powtórzył częstotliwość karmienia i podawania wody matce. 7. W dniu 20.09.2023 r. organ uzyskał informację od adw. M. Ż., że brat skarżącego S. nie sprawował opieki nad matką i nie partycypował w kosztach jej utrzymania ze względu na swój stan zdrowia. Nie był w stanie wspomóc skarżącego w opiece nad matką. 8. Decyzją z 23.10.2023 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu nie sposób przyjąć, że skarżący z uwagi na zakres i rozmiar czynności jakie wykonywał opiekując się matką rzeczywiście nie mógłby podjąć zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ wskazał na istotę świadczenia pielęgnacyjnego i podkreślił, że w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącego (świadectwo pracy z 16 stycznia 2015 r.), a koniecznością opieki nad matką. Ponadto podał, że ustalono, iż inni członkowie rodziny nie byli w stanie zaangażować się w opiekę nad niepełnosprawną, albowiem brat skarżącego nie sprawował opieki i nie partycypował w kosztach utrzymania matki. Końcowo organ wskazał na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych akcentując, że przesłanki wynikające z tego przepisu (moment powstania niepełnosprawności) nie zostały w sprawie spełnione. 9. W odwołaniu skarżący zarzucił brak uwzględnienia wyroku TK z 21.10.2014 r. (sygn. K 38/13) oraz naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez uznanie, że stan zdrowia oraz zakres sprawowanej opieki nad matką nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia oraz nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania tejże opieki. 10. SKO w Krakowie decyzją z 29.12.2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ poda, że z uwagi na wyrok TK z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) ocena spełniania przesłanek uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi być dokonywana z pominięciem kryterium czasu powstania niepełnosprawności o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie SKO w sprawie nie występował związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia), a koniecznością sprawowania przez skarżącego opieki nad matką. Akcentując, że brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych powinny pozostawać w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną – organ zwrócił uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się świadectwo pracy skarżącego z 16.01.2015 r., z którego wynika, iż był on zatrudniony w od 1 maja 2007 r. do 16 stycznia 2015 r. w FHU "J." w K. Tak więc ostatnie zatrudnienie skarżącego ustało w styczniu 2015 r. Tymczasem, znaczny stopień niepełnosprawność matki skarżącego istnieje od czerwca 2018 r., a w związku z tym trudno przyjąć, że rezygnacja z zatrudnienia miała związek z chorobą i niepełnosprawnością matki. W sprawie nie zostało zatem wykazane, iż zachodzi bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. 11. W skardze na opisaną wyżej decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że stan zdrowia niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymagał rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego oraz że nie występował związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia, a opieką nad niepełnosprawną. Skarga żądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zawierała wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na ustalenia wywiadu środowiskowego sporządzonego w sprawie, z których wynika, że niepełnosprawna wymaga całodobowej opieki, którą zapewnia skarżący. 12. W odpowiedzi na skargę SKO domagało się oddalenia skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga była zasadna i skutkowała uchyleniem obu zaskarżonych decyzji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualny publikator: Dz. U. 2023 r., poz. 390; dalej u.ś.r.). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawanych decyzji mówił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należało zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie, nie tylko należy do kręgu osób w nim wskazanych, ale także stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślić bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki. Jak przy tym wskazuje się w orzecznictwie, art. 17 ust. 1 ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17.10.2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20). Jak zasadnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 7.10.2011 r. (sygn. I SA/Wa 1265/11), wymóg opieki nad osobą niepełnosprawną związany jest z całkowitą zależnością tej osoby od otoczenia. Uznać więc należy, że pojęcie "opieki", o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18.03.2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21, por. też wyrok WSA w Krakowie z 19.01.2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1389/22). Z zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie wynika, że jedyną przesłanką przemawiającą za odmową przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego było to, iż ostatnie jego zatrudnienie miało miejsce w 2015 r. (na stanowisku magazyniera), a niepełnosprawność matki skarżącego powstała w 2018 r., przez co – wg organu – trudno przyjąć, że rezygnacja z zatrudnienia pozostawała w związku przyczynowym z niepełnosprawnością matki. W ocenie Sądu, zaprezentowane przez organ odwoławczy stanowisko, samoistnie nie uprawniało do negatywnego załatwienia wniosku skarżącego. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowym trafnie akcentuje się, że nawet osoba bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9.06.2022 r., sygn. akt III SA/Gd 87/22). Nie można więc a priori wykluczać tego, że u osoby biernej zawodowo, dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, które uzasadniałoby twierdzenie, że od określonej daty, pojawiły się inne, niż uprzednio, przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej. Sądy administracyjne nie wykluczają więc zasadniczo prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które przed złożeniem wniosku o to świadczenie nie podejmowały zatrudnienia z przyczyn innych, niż opieka nad osobą niepełnosprawną, jeśli tylko dowiedzione zostanie, że u podstaw niepodejmowania aktywności zawodowej, leżała właśnie obiektywna konieczność sprawowania tejże opieki (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14.05.2020 r.; sygn. akt III SA/Gd 410/20). Ten natomiast ostatnio wskazany aspekt związany jest z ustaleniem zakresu opieki zrelatywizowanym do stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej. Jak trafnie bowiem wyjaśnił NSA w wyroku z 12.10.2021 r. (sygn. akt I OSK 493/21), że o tym, czy istnieje związek przyczynowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., decydować winien zakres wymaganych czynności opiekuńczych i konieczny na to czas wykluczający - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - aktywność zarobkową i zawodową opiekuna. Analiza części motywacyjnej zaskarżonej decyzji wskazuje natomiast, że organ ten, niezasadnie przyjął jako przesłankę negatywną przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jedynie kwestię "historii zatrudnienia" skarżącego, nie prezentując wypowiedzi odnośnie do stanu zdrowia niepełnosprawnej matki skarżącego występującego w okresie ubiegania się przez niego o świadczenie pielęgnacyjnego – i odpowiadającemu temu stanowi – zakresowi niezbędnych i celowych czynności opiekuńczych świadczonych przez opiekuna – co kluczowe było z perspektywy spełnienia przesłanek przyznania świadczenia określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Akta sprawy naprowadzają przy tym zarówno na określony stan zdrowia niepełnosprawnej, jak też na (deklarowany) zakres opieki świadczonej przez skarżącego podopiecznej. Dostrzec należy, iż stan zdrowia niepełnosprawnej, stanowiący punkt odniesienia do ustalenia celowej skali i charakteru potrzebnej opieki był przez skarżącego opisywany labilnie (co wskazał też organ odwoławczy we wcześniej wydanej w sprawie decyzji). Z jednej strony skarżący akcentował, iż matka jest leżąca i pampersowana, bez jakiegokolwiek kontaktu z otoczeniem, z drugiej zaś wskazywał na odbywanie z matką spacerów i uczęszczanie do kościoła, co zaprzecza wcześniej wskazanemu stanowi zdrowia. Akta administracyjne kontrolowanej sprawy zawierają przy tym dokumentację medyczną niepełnosprawnej pochodzącą z roku 2014 i 2021. Brak jednak w aktach dokumentacji późniejszej, tj. pochodzącej z okresu ubiegania się skarżącego o świadczenie pielęgnacyjne, która mogłaby miarodajnie naprowadzić na stan zdrowia matki skarżącego, istotny z perspektywy przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Brak takiej dokumentacji uniemożliwiał zweryfikowanie podnoszonych przez skarżącego twierdzeń o nieodzowności rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na skalę zaangażowania opiekuńczego względem matki. W tym więc aspekcie – materiał dowodowy sprawy winien ulec uzupełnieniu w ponownie prowadzonym postępowaniu w tej sprawie, a o uzupełnienie tego materiału organ winien wezwać skarżącego. Dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy winien zostać skonfrontowany z deklaracjami skarżącego odnośnie do zakresu czynności opiekuńczych i winien zostać odniesiony (z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego – por. wyżej) do celowości rezygnacji (niepodejmowania) zatrudnienia przez skarżącego warunkowanego właśnie opieką nad osobą o stwierdzonym stanie zdrowia. W tym też aspekcie krytycznej oceny wymaga decyzja organu I instancji, który przyjmując, że realizowany przez skarżącego zakres czynności opiekuńczych nie wykraczał poza czynności mieszczące się w codziennym funkcjonowaniu rodziny – zaniechał odniesienia przyjętego stanowiska do jakichkolwiek dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w tym do ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego. Formułując więc wskazane wyżej stanowisko, organ I instancji nie przeprowadził ocen zrelatywizowanych do wiedzy wynikającej z akt rozstrzyganej sprawy, tj. obejmującej ustalony dotychczas stan zdrowia niepełnosprawnej, jak też obejmującej zakres deklarowanych przez skarżącego czynności opiekuńczych. Wywiedziony więc przez organ I instancji pogląd o czynnościach opiekuńczych mieszczących się w ramach codziennego funkcjonowania rodziny - był więc całkowicie pozbawiony związku z rozstrzyganą sprawą, a zatem dowolny. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał zaskarżone decyzje za naruszające art. 7, art. 77 par. 1 w zw. z art. 107 par. 3 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. – w stopniu, który rzutował na kierunek rozstrzygnięcia. Mając to na uwadze, Sąd w pkt I sentencji kontrolowane decyzje uchylił, działając w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634). W ponownym postępowaniu organy uwzględnią wyrażone przez Sąd stanowisko i wnikliwie ocenią, czy w odniesieniu do skarżącego zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podjętą decyzję uzasadnią zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach (pkt II sentencji) orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a. Stosownie do tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje również wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika reprezentującego skarżącego w postępowaniu sądowym, które zostało ustalone w oparciu o par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2023 r., poz. 1964).