III SA/Kr 364/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Ł. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia 5 lutego 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257) oraz art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2017.poz.1851) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. nr [...] odmawiającej Ł. L. (dalej: skarżący) przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci J. L. i Ł. L. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2017 r. organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci J. i Ł. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 2 pkt 14 i 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 58 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz.U.2017.682) dalej K.r.o. oraz wskazał, że na mocy wyroku rozwodowego z dnia 2 listopada 2016 r. małżeństwo skarżącego i A. L. zostało rozwiązane przez rozwód, władza rodzicielska została powierzona obojgu małżonkom. Sąd nie orzekł o kontaktach skarżącego z dziećmi Z. i J., miejsce zamieszkania dzieci ustalił przy matce i zasądził od skarżącego na rzecz dzieci alimenty w łącznej w kwocie 1.800 zł. Jednocześnie organ ustalił, że sposób wykonywania opieki został opisany w Rodzicielskim Planie Wychowawczym z dnia 2 listopada 2016 r., będącym załącznikiem do ww. wyroku rozwodowego. Zgodnie z tym planem, skarżącemu przysługuje prawo do opieki nad dziećmi od poniedziałku do piątku każdego tygodnia w godzinach od zakończenia przez małoletnich szkoły do godziny 17.30, w co drugi pełny weekend miesiąca począwszy od piątku od zakończenia przez małoletnich szkoły do niedzieli do godziny 18.00. Ponadto w latach parzystych ojciec będzie spędzał z dziećmi Wigilię Świąt Bożego Narodzenia w godzinach od 9.00 do 17.00 i drugi dzień Świąt Bożego Narodzenia w godzinach od 9.00 do 18.00 oraz niedzielę Świąt Wielkanocnych w godzinach od 9.00 do 18.00. Natomiast w latach nieparzystych w Wigilię Świąt Bożego Narodzenia od godziny 17.00 do drugiego dnia Świąt Bożego Narodzenia do godziny 9.00 oraz poniedziałek Świąt Wielkanocnych w godzinach od 9.00 do 18.00. W wakacje dzieci spędzą z nim dwa razy po dwa tygodnie od 1 do 15 lipca oraz 1 do 15 sierpnia każdego roku. Ferie zimowe dzieci przebywają jeden tydzień ferii zimowych u każdego z rodziców. Na tej podstawie organ obliczył, że skarżący sprawuje osobistą opiekę nad dziećmi 132 dni w roku z czego 30 dni wakacji, 6 dni ferii, 96 dni w weekendy tj. 36,16 % czasu. W ocenie organu czas opieki sprawowanej po szkole oraz w święta nie stanowi porównywalnego czasu opieki. Nadto organ przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącego, w trakcie którego skarżący stwierdził, że kontakty realizowane są zgodnie z planem wychowawczym, skarżący ponosi koszty związane z zakupem żywności, leków i zajęciami pozalekcyjnymi na rzecz dzieci. Zdaniem organu plan wychowawczy nie został zatwierdzony przez sąd gdyż sąd nie orzekał o kontaktach z dziećmi. W konsekwencji organ uznał, że skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej, a z uwagi na brak stosownego orzeczenia w tym przedmiocie pierwszym dzieckiem skarżącego jest Ł. pochodząca z drugiego małżeństwa w konsekwencji skarżący może otrzymać świadczenie wychowawczego. przy spełnieniu kryterium dochodowego. W odwołaniu skarżący zarzucił, że organ dokonał niewłaściwej interpretacji wyroku rozwodowego i planu wychowawczego. Wskazał, że sąd rozwodowy nie rozstrzygnął o sposobie opieki nad dziećmi gdyż strony ustaliły to w planie rodzicielskim. Tym samym organ błędnie uznał, że w wyroku powinna zostać wpisana opieka naprzemienna. Wskazał również, powołując się na art. 58 K.r.o., że jej sprawowanie nie wynika z wyroku lecz ze zgodnego porozumienia małżonków i dopiero w braku takiego porozumienia sąd rozstrzyga o kontaktach z dzieckiem. Podkreślił, że przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdził, że wykonuje opiekę nad dziećmi zgodnie z planem wychowawczym. Dodał, że w czasie gdy zajmuje się dziećmi, przebywają one w jego miejscu zamieszkania z wyjątkiem wyjazdów w trakcie wakacji i świąt. Nadto skarżący uczestniczy w wizytach lekarskich, zajęciach pozalekcyjnych i innych czynnościach związanych z opieką. Mimo tych wyjaśnień organ błędnie uznał, że skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej. Skarżący podkreślił, że nie rozumie dlaczego czas spędzony przez dzieci w szkole/przedszkolu został zaliczony do czasu opieki drugiego rodzica - matki. Decyzją z dnia 5 lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczy utrzymało w mocy decyzje I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że chociaż skarżący nie dysponuje orzeczeniem sądu rozstrzygającym kwestię opieki naprzemiennej, to jednak dysponuje zatwierdzonym przez sąd powszechny Rodzicielskim Planem Wychowawczym, który zdaniem Kolegium należy traktować na równi z orzeczeniem sądu. Pomimo tego, Kolegium wskazało, że okresy kontaktowania się skarżącego z dziećmi są okresami powtarzającymi się lecz nie są porównywalne w stosunku do matki dzieci, która sprawuje pieczę nad dziećmi przez 2/3 czasu. W tych względów organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie opieka nad dziećmi Z. i J. ma znamiona opieki naprzemiennej ale opieką naprzemienną nie jest. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 i 5 ust. 2a w stopniu mającym wpływa na wynik sprawy oraz naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy oraz brak właściwego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o posiadane dowody. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że Rodzicielski Plan Wychowawczy nie wystarczył organowi aby uznać, że skarżący sprawuje opiekę naprzemienną. Wskazał też, że organ zastosował własny, niezrozumiały dla niego algorytm przeliczania dni i godzin nie uznając sprawowanej przez niego opieki za naprzemienną. Jego zdaniem, odmowa przyznania mu świadczenia narusza jego prawa, gdyż opiekuje się dziećmi naprzemiennie z byłą żoną w czasie porównywalnym, na co wskazują zapisy w planie wychowawczym oraz wywiad środowiskowy. Ponownie podkreślił, że organy przypisały czas spędzony przez dzieci w szkole/przedszkolu do czasu opieki byłej małżonki. Podkreślił, że w wielu wydarzeniach związanych z dziećmi uczestniczą wspólnie z byłą małżonką czego nie ujęli w planie rodzicielskim. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c). W przypadkach gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując wydaną decyzję w tak określonych granicach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lutego 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r., odmawiająca przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego dzieci: J. i Ł. Natomiast istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżący sprawuje opiekę naprzemienną nad sowimi dziećmi z pierwszego małżeństwa: J. i Z. Pojęcie "opieki naprzemiennej" zostało wprowadzone z dniem 1 kwietnia 2016 r. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2017.poz.1851) zwanej ustawą 500plus. Z dniem 29 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.2015.1062) wprowadzająca instytucję opieki naprzemiennej do polskiego porządku prawnego prawa rodzinnego i opiekuńczego. Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.2016.1822) posługuje się pojęciem "orzeczenie, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach". Zgodnie z art. 107 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2015.2082) jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom żyjącym w rozłączeniu, sąd opiekuńczy może ze względu na dobro dziecka określić sposób jej wykonywania i utrzymywania kontaktów z dzieckiem. Sąd pozostawia władzę rodzicielską obojgu rodzicom, jeżeli przedstawili zgodne z dobrem dziecka pisemne porozumienie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Podobne unormowanie zawarte jest w art. 58 § 1 i § 1a Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którymi w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku powyższego porozumienia sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy 500plus to orzeczenie właściwego sądu może określić charakter opieki rodziców nad małoletnim dzieckiem, w tym także i to, czy ta opieka będzie opieką naprzemienną. Opieka naprzemienna musi wynikać wyłącznie z wyroku sądu i takie stanowisko zajmuje także w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1046/17; wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 778/17; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 947/17; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/17, opublikowane na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy 500plus. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy 500plus celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy 500plus rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U.2016.162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Ww. definicja ustawowa rodziny ma istotne znaczenie w tej sprawie. Ustawodawca zdecydował bowiem, że dziecko uznawane jest za członka tylko jednej rodziny, wyjątkowo zaś można je zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców, jeżeli to dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. To właśnie doprecyzowanie ustawowe, wskazujące na sprawowanie przez obojga rodziców dziecka opieki w porównywalnych i powtarzających się okresach stanowiło podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Z powyższej regulacji wynika, że na gruncie omawianej ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a tylko wyjątkowo można zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Wyjątek ten następuje w przypadku, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, co jednak – jak wyżej wskazano – w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W związku z powyższym, zdaniem składu orzekającego, skoro w ustawie ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca – na gruncie przepisów ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w przywołanej definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i jako taki musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. W ocenie Sądu, brzmienie art. 2 pkt 16 cyt. ustawy jest jasne i nie powoduje trudności interpretacyjnych. Jak powyżej wskazano, z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego co jednoznacznie wynika, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, gdyż opieka naprzemienna musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Stanowisko to tym bardziej należy zatem odnieść do sytuacji, w której wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dzieckiem na mocy orzeczenia sądu zostało powierzone tylko jednemu (a nie obojgu) z rodziców. Oznacza to, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez danego z rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy do właściwości sądu powszechnego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości ustalenie organów, że skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o opiece naprzemiennej odnoszącym się do jego dzieci z pierwszego małżeństwa. Twierdzenia skarżącego, że sprawuje naprzemienną opiekę nad Z. i J., nie ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenia wobec faktu, że nie dysponuje on orzeczeniem sądu (lub ugodą) o opiece naprzemiennej, pomimo, że obiektywnie oceniając zachowanie skarżącego należy podkreślić, że bardzo dużo czasu poświęca swoim dzieciom z pierwszego małżeństwa: Z. i J. Skarżący co prawda przedłożył Rodzicielski Plan Wychowawczy z dnia 2 listopada 2016 r., będący załącznikiem do wyroku rozwodowego, jednak wskazać również należy, że zawarte między rodzicami porozumienie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dziećmi oraz jego faktyczna realizacja, nie może w żaden sposób zastąpić orzeczenia sądu bądź ugody zawartej przed sądem. Innymi słowy, poza zakresem zainteresowania zarówno organów administracji, jak i Sądu była okoliczność w jakim wymiarze opiekę nad dziećmi z pierwszego małżeństwa: Z. i J. sprawuje skarżący, bowiem nawet jeżeli sprawuje on opiekę w większym wymiarze niż określona w Rodzicielskim Planie Wychowawczym, opieka ta nie ma swojego źródła w orzeczeniu sądu, zatem nie stanowi opieki naprzemiennej w rozumieniu art. 2 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 2a ustawy, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia. Z tych powodów Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją, prawidłowo utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż – wbrew twierdzeniom skarżącego – w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego, z przyczyn opisanych powyżej. W kontekście przedstawionych wyżej wywodów, nie można organom zarzucić uchybienia w postaci niezbadania czy skarżący sprawował opiekę naprzemienną nad dziećmi z pierwszego małżeństwa, skoro wobec treści wyroku rozwodowego, organy w ogóle nie miały takiego obowiązku. Dopiero gdy skarżący ureguluje kwestię sprawowania opieki naprzemiennej przed sądem powszechnym będzie mógł ubiegać się o wnioskowane świadczenie. Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.