III SA/Kr 366/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz adwokat E. D. – G., Kancelaria Adwokacka w K, ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 grudnia 2014r po rozpoznaniu sprawy z odwołania B. Z., od decyzji Prezydenta Miasta z [...] 2014r., nr [...] o skierowaniu B. Z. na badania lekarskie, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z 5.01.2011r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014r., poz.600) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organy ustaliły następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją Prezydenta Miasta orzeczono o skierowaniu B. Z. na badania lekarskie z powodu otrzymania od lekarza orzecznika ZUS zawiadomienia o uzasadnionych zastrzeżeniach, co do staniu zdrowia kierowcy. Od powyższej decyzji złożył odwołanie B. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji wadliwość polegającą na tym, że została ona wydana na skutek zawiadomienia ZUS o zastrzeżeniach w stanie jego zdrowia podczas gdy w dniu 14.10.2014r. została wydana przez ZUS decyzja nr [...] o braku przeciwwskazań zdrowotnych w charakterze kierowcy oraz o możliwości podjęcia przez niego pracy. Odwołujący się podniósł, iż same wątpliwości lekarza orzecznika ZUS co do stanu jego zdrowia jako kierowcy nie wystarczają do skierowania go na kosztowne i czasochłonne badania. Nadto podnosi, iż z wykształcenia jest kierowcą i praca w tym charakterze jest jedynym jego rodziny źródłem utrzymania. Posiada aktualne badania z orzeczeniami lekarzy specjalistów, jak też przez 10 lat pracy nie spowodował żadnego wykroczenia drogowego. ZUS uznał go za zdrowego i pozostawił bez środków do życia, a na dodatek wysyła go na kosztowne badania. W takiej sytuacji odwołujący się uznaje procedurę kierowania na badanie lekarskie jako ewidentne nadużycie i sprzeczność z obowiązującym prawem. Dołączył do odwołania orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS nr [...] z dnia 06.10.2014r. oraz decyzję ZUS z dnia 14.10.2014r. nr [...]- o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy pozostającej w związku z wypadkiem przy pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż podniesione w odwołaniu argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Orzeczono o utrzymaniu decyzji Prezydenta Miasta w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie są przepisy art. 99 ust.1 pkt 2 lit. b w związku z art. 99 ust.1 lit. c ustawy z dnia 05.01.2011r. o kierujących pojazdami, zgodnie z którymi, Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu na badania lekarskie na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. b, tj. w przypadku wystąpienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Zdaniem organu redakcja powyższego przepisu prawa nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, a zatem w sytuacji, w której Starosta otrzyma zawiadomienie od lekarza orzecznika ZUS o zastrzeżeniach w stanie zdrowia kierowcy mogących powodować istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym, jest zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. Zgodnie bowiem z § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17.07.2014r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U z 2014r., poz. 949 ) badania te wykonywane są w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy. Celem wskazanego przepisu jest zagwarantowanie bezpieczeństwa ruchu, przy równoczesnym zachowaniu praw podmiotowych osób, które na te badania są kierowane, przy czym ustawa nie określa bliżej, o jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia chodzi, ani bliżej ich nie definiuje. Podstawą do wydania decyzji jest wiarygodna informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia, nie jest natomiast wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z wyżej powołanym przepisem art. 99 ust.2 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 05.01.2011r. o kierujących pojazdami, informacja właściwego organu orzekającego o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia kierowcy stanowi wystarczającą przesłankę do podjęcia decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Podkreślić przy tym należy, iż przepis prawa (art. 99 ustawy o kierujących pojazdami) nie wymaga, aby organ przesyłał dokumentację medyczną, czy też wskazywał na opis schorzeń kierowcy, ale posługuje się ogólnym określeniem wskazując na stwierdzone "uzasadnione" i "poważne " okoliczności w stanie zdrowia osoby uprawnionej do kierowania pojazdami, mogące powodować istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych, a takiej treści zawiadomienie w sprawie otrzymał 17.09.2014r. Prezydent Miasta od Głównego Lekarza Orzecznika ZUS, a zatem zobowiązany był do wydania decyzji o skierowaniu odwołującego się na badanie lekarskie. Organy administracyjne w toku postępowania nie podejmują czynności mających na celu ustalanie przyczyn wystąpienia okoliczności mogących powodować istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym, dlatego też nawet gdyby odwołujący się przedstawił dokumentację lekarską, to nie mogłaby ona stanowić przedmiotu oceny przez organ I instancji, bowiem według ustalonego poglądu w orzecznictwie sądów administracyjnych - organy administracji nie mogą samodzielnie dokonywać wiążącej oceny stanu zdrowia odwołującego się. Dla potrzeb mniejszego postępowania nie jest wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany w stanie zdrowia stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów, ale podstawą wydania decyzji jest już informacja organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia. Kwestia zdolności skarżącego do prowadzenia pojazdów stanowi dopiero przedmiot badania przez lekarzy specjalistów, które przeprowadzane jest na skutek skierowania przez starostę. Zatem organy administracyjne nie badają merytorycznie tej kwestii, (zob. wyrok NSA z 2011-12-09 I OSK 52/11). W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje subiektywne przekonanie odwołującego się o braku podstaw do kierowania go na badanie lekarskie, z tego względu, że ZUS uznał go za zdrowego i zdolnego do podjęcia pracy. Z dołączonych do akt sprawy wraz z odwołaniem dokumentów tj. z decyzji ZUS z dnia 14.10.2014r., nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy pozostającej w związku z wypadkiem przy pracy nie wynika, że odwołujący się może wykonywać pracę w charakterze kierowcy. Podkreślić należy, iż decyzja powyższa została wydana w przedmiocie odmowy przyznania renty, a w jej uzasadnieniu wskazano, że Komisja Lekarska orzeczeniem z dnia 06.10.2014r. ustaliła, że odwołujący się nie jest niezdolny do pracy w związku z wypadkiem przy pracy. A zatem wbrew twierdzeniom podniesionym w odwołaniu, z dokumentów na które wskazuje strona nie wynika brak przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia pracy na stanowisku kierowcy, a jedynie stwierdzenie, że odwołujący się nie jest niezdolny do pracy. Zakres pojęciowy zdolności do pracy, a zakres pojęciowy braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w ruchu publicznym nie jest tożsamy, dlatego też nie można podzielić poglądu odwołującego się, że skoro ZUS uznał go za zdolnego do pracy to nadużyciem i działaniem wbrew przepisom prawa jest kierowanie go na badanie lekarskie mające na celu weryfikację jego stanu zdrowia w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił w niniejszej sprawie przepis art. 99 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014 r., poz. 600, zwanej dalej ustawą )., Ustawa ta weszła w życie z dniem 19 stycznia 2013 r., za wyjątkiem przepisów wymienionych w art. 139 pkt 1, 2 i 3 tej ustawy. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że prawidłowo został ustalony stan faktyczny, w związku z czym zasadne było skierowanie skarżącego na badania lekarskie. Zdaniem sądu nie wszystkie okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, a co było obowiązkiem organu odwoławczego ponownie rozpatrującego sprawę, szczególnie że skarżący wskazał w odwołaniu, że ZUS uznał go za zdrowego i zdolnego do podjęcia pracy, na okoliczność tą dołączył do akt sprawy wraz z odwołaniem dokumenty tj. z decyzję ZUS z 14 pazdziernika 2014r., o odmowie przyznania mu renty z tytułu niezdolności do pracy pozostającej w związku z wypadkiem przy pracy oraz o zdolności do pracy. Niewątpliwie zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Stosownie do treści art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega między innymi osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Badanie to przeprowadza się na podstawie skierowania (art. 75 ust. 2 pkt 1 ustawy), wydanego przez starostę w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli u kierowcy istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. W myśl art. 99 ust. 2 ustawy starosta wydaję decyzję o skierowaniu na badania z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a, lub na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy - art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy Z powyższych, obowiązujących obecnie regulacji prawnych wynika, że przesłanką do wydania decyzji o skierowaniu kierującego na badania lekarskie są "uzasadnione zastrzeżenia" co do stanu zdrowia kierowcy (przypomnieć należy, że w poprzednioobowiązującym stanie prawnym, tj. przed 19 stycznia 2013 r., w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym przesłanką do wydania tego rodzaju decyzji były przypadki "nasuwające zastrzeżenia" co do stanu zdrowia kierowcy). Zasadnie więc stwierdza tut. Sąd w wyroku z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 971/13, że: "....zmiana ta nie wpływa jednakże na ocenę istnienia podstawy prawnej do podjęcia decyzji o skierowaniu na badanie kontrolne, lecz może podlegać rozważaniu jedynie z punktu widzenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, które zdaniem organów, wskazują na uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, o których obecnie stanowi art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p." Zaistnienie zatem przesłanki "uzasadnionych zastrzeżeń" co do stanu zdrowia kierującego pojazdami ma więc decydujące znaczenie dla treści rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wbrew pozorom ustalenia organów w tym względzie muszą podlegać bardziej szczegółowej analizie mimo, że inicjatorem postępowania przed organami administracji w tym przypadku był jeden z przywołanych w art. 99 ust. 1 ustawy organów - lekarz orzecznik ZUS. Działania w takim zakresie uzasadnione są także tym, że aby uznać za spełnioną przesłankę warunkującą wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie muszą to być "uzasadnione zastrzeżenia" co do stanu zdrowia kierującego. Nie są więc wystarczające, nasuwające się w tym względzie wątpliwości, że kierujący pojazdami ze względu na swój stan zdrowia nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu, które mają ostatecznie rozwiać badania lekarskie, czy nawet stwierdzenie przez lekarza orzecznika ZUS "...uzasadnionych i poważnych okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym." Z ustaleń muszą wynikać więc okoliczności, które wskazują z dużą dozą prawdopodobieństwa, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału jako uczestnika ruchu drogowego. Za taką wykładnią pojęcia "uzasadnionych zastrzeżeń" przemawia również treść § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Zgodnie z tym przepisem starosta może skierować na badanie lekarskie jedynie taką osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach o jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Sąd orzekający w tej sprawie podkreśla że nie istnieje automatyzm prowadzący w każdym przypadku uzyskania zawiadomienia przez starostę do wydania przezeń decyzji kierującej na badania, a więc automatyzm polegający na wydaniu jej bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów, nawet w sytuacji, gdy pismo sygnalizacyjne pochodzi od lekarza orzecznika ZUS. W takim bowiem wypadku, a więc przy założeniu automatyzmu, ciężar orzekania w tej materii spoczywałby nie na staroście, a na zawiadamiającym (w tym wypadku lekarzu orzeczniku ZUS). Decyzja w tej materii wymaga szczególnej wnikliwości i oceny całokształtu okoliczności oraz przedstawienia wszelkich jej aspektów w uzasadnieniu." (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 971/13). W kontekście powyższego w żaden więc sposób nie można było uznać w rozpatrywanej sprawie za wystarczającej i wiarygodnej informacji Głównego Orzecznika ZUS, zawartej w znajdującym się w aktach administracyjnych piśmie z dnia 15 września 2014 r., w którym jedynie ograniczono się do enigmatycznego stwierdzenia, bez jego późniejszej weryfikacji, że stwierdzono u danej osoby uzasadnione i poważne okoliczności mogące stanowić poważną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. Co do zasady, rzeczywiście może być ono podstawą, pod warunkiem że nie budzi ona wątpliwości W ocenie Sądu, w przedmiotowym przypadku, lekarz orzecznik ZUS zobowiązany jest wykazać uzasadnione zastrzeżenie odnośnie stanu zdrowia kierowcy w świetle nowych dokumentów pochodzących również z ZUS. Organ odwoławczy otrzymując stosowne dokumenty od skarżącego powinien był zobowiązać orzecznika ZUS do uzupełnienia stanowiska co do oceny stanu zdrowia skarżącego w wymaganym zakresie wobec niewątpliwie istotnych dowodów dla sprawy, które wprawdzie nie istniały jeszcze, w dacie wysyłanego zawiadomienie przez lekarza orzecznika ZUS do Starosty o zastrzeżeniach w stanie zdrowia kierowcy B. Z. ale zostały wydane bezpośrednio w nieodległym czasie po wysłaniu tego zawiadomienia, a przedstawiające dobry stan zdrowia B. Z., a co z kolei mogło mieć znaczenie z punktu widzenia spełnienia lub niespełnienia przesłanek ustawowych do skierowania go na badania lekarskie. W pełni podzielić należy stanowisko, że pogląd, iż starosta (tu Organ odwoławczy) nie bada przyczyny złożenia wniosku przez ZUS byłby równoznaczny z uznaniem braku racjonalności ustawodawcy. Trafnie argumentuje sąd w wyroku z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 971/13, "...jeżeli starosta nie miałby w tym zakresie żadnych uprawnień to należy zadać pytanie, dlaczego decyzji o skierowaniu na badania nie podejmowałby sam ZUS. Zupełnie nieracjonalne byłoby przy takiej wykładni powołanych przepisów powierzanie takiej decyzji staroście. Organ jest w tym przypadku gwarantem tego, że ograniczenie praw obywatelskich następuje z uzasadnionych przyczyn." Za trafne należało, zatem uznać zarzuty skarżącego przeprowadzenia przez organy niepełnych ustaleń stanu faktycznego i przedwczesne przyjęcie istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia. Organ odwoławczy był zatem uprawniony i zobowiązany postanowieniami artykułów: 7 i 77 K.p.a., oraz nowymi dokumentami nieznanymi organowi I instancji do zwrócenia się o uzyskanie dodatkowych informacji od lekarza orzecznika ZUS. Zaniechanie działania w tym względzie stanowi naruszenie przepisów postępowania – artykułów: 7, 8, 77, 80, 107 § 1 i § 3 K.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaprezentowane rozumienie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy o kierujących pojazdami, jest nie do pogodzenia ze wskazaną powyżej wykładnią tych przepisów i stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organ odwoławczy zwróci się do lekarza orzecznika o zajęcie stanowiska w zakresie czy stan zdrowia B. Z. uzasadnia skierowanie go na badania lekarskie odnośnie zdolności do kierowania pojazdami w świetle dowodów przedstawionymi przez B. Z. w odwołaniu, a to decyzji ZUS z 14 pazdziernika 2014r., o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy pozostającej w związku z wypadkiem przy pracy i orzeczenia z 6 października 2014r o zdolności do pracy. Dopiero na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego organ podejmie stosowną decyzję. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach orzekł, na podstawie art. 250 P.p.s.a.