III SA/Kr 387/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego skargę oddala Decyzja z dnia 25 stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 5 ust. 1-3 w zw. z art. 2 pkt 14 i 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2017.1851), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego i zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935) po rozpatrzeniu odwołania G. W. (dalej: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na dziecko T. W. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym: Decyzją z dnia [...] 2017 r. organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego na syna - T. W uzasadnieniu decyzji organ powołując przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przedstawił zasady przyznawania świadczeń wychowawczych i wyjaśnił, że małżeństwo skarżącego i jego żony K. W. - rodziców małoletniej A. W. zostało rozwiązane przez rozwód w dniu 28 marca 2012 r., a wymiar i sposób kontaktów skarżącego z córką A. został uregulowany w porozumieniu z dnia 10 października 2011 r. zawartym przez małżonków. Jednocześnie organ wskazał, że Sąd rozwiązując małżeństwo skarżącego i K. W. w wyroku rozwodowym nie orzekł o sprawowaniu opieki naprzemiennej nad małoletnią A. przez oboje rodziców, a analiza porozumienia uzasadnia przyjęcie, że skarżący takiej opieki faktycznie nie sprawuje nad córką. Zatem córka pozostaje pod opieką matki i nie wchodzi w skład rodziny skarżącego. W konsekwencji córka A. nie jest w rodzinie skarżącego pierwszym dzieckiem, a syn skarżącego i L. J. – T. nie jest kolejnym dzieckiem na które przysługuje świadczenie wychowawcze niezależnie od kryterium dochodowego. A zatem skoro wniosek skarżącego zawiera żądanie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na syna T. jako kolejne dziecko w rodzinie, bez uwzględnienia kryterium dochodowego, to odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia na syna, który jest pierwszym dzieckiem w rodzinie skarżącego jest uzasadniona. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zarzucając, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – w szczególności art. 7 i art. 10 K.p.a., oraz przepisów prawa materialnego – tj. art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez nieuprawnione przyjęcie, że istotą opieki naprzemiennej są równe okresy czasu, w których dziecko przebywa pod opieką, każdego z rozwiedzionych rodziców oraz oparte wyłącznie na treści porozumienia uznanie, że skarżący nie sprawuje nad córką A. opieki naprzemiennej, bez ustalenia faktycznego wymiaru sprawowanej opieki. Decyzją z dnia 25 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna T. ur. [...] 2014 r., jako na kolejne dziecko w rodzinie. Jednocześnie skarżący wskazał, że jego rodzina składa się z czterech osób tzn. w jej skład wchodzi: skarżący, L. J., oraz dzieci: A. (córka z pierwszego małżeństwa), T. (syn skarżącego i L. J.), z pominięciem kryterium dochodowego na T., jako kolejne dziecko w rodzinie. Skarżący nie ubiegał się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę A. jako pierwsze dziecko w rodzinie. Organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego na syna T. uznając, że córka A. nie wchodzi w skład rodziny skarżącego, a syn T. nie jest w tej rodzinie dzieckiem kolejnym lecz pierwszym dzieckiem. Jednocześnie organ wskazał, że rodzinie skarżącego miesięczny dochód rodziny wynosił 208.279,67 zł, zaś dochód na osobę w rodzinie wyniósł 69.426,56 zł, czyli był wielokrotnie wyższy (86 razy) niż ustawowe kryterium, które wynosi 800 zł. Zdaniem Kolegium istotą sporu jest ocena, czy nad małoletnią A. sprawowana jest opieka naprzemienna przez oboje rodziców i czy z tego powodu dziecko może zostać zaliczone jednocześnie do dwóch rodzin tj. do rodziny matki – K. W. i do rodziny ojca tj. skarżącego. W ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał analizy porozumienia, które reguluje kontakty skarżącego z córką i wyciągnął prawidłowe wnioski, z których jednoznacznie wynika, że nie można uznać aby rodzice A. sprawowali nad nią opiekę naprzemienną. Wprawdzie pojęcie "opieki naprzemiennej" nie zostało zdefiniowane w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, niemniej jednak w orzecznictwie powszechnie przyjmowany jest pogląd, że opieka naprzemienna polega na sprawowaniu pieczy nad dzieckiem w równych, kolejno następujących po sobie okresach przez każdego z rozwiedzionych rodziców. Opieka naprzemienna nie musi wynikać jedynie z wyroku sądu, może być sprawowana na podstawie pisemnego porozumienia jakie w tej kwestii zawarli rodzice, jeżeli porozumienie zostało zaakceptowane przez Sąd. W przedmiotowej sprawie skarżący wraz ze swoją żoną z pierwszego małżeństwa zawarli porozumienie w dniu 10 października 2011 r., co do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej oraz utrzymywania kontaktów z dzieckiem nad małoletnią A., z którego wynika, że przebywanie skarżącego z córką w miejscu jej zamieszkania wymaga wcześniejszego, każdorazowego uzgodnienia tego z matką dziecka. Ojciec będzie miał prawo zabierać córkę poza miejsce jej zamieszkania w każda środę w godzinach od 14.30 do godziny 21.00 , a także w I oraz III weekend miesiąca poczynając od piątku od godz. 16.00 do niedzieli do godz. 21.00, dwa tygodnie wakacji oraz jeden tydzień ferii zimowych oraz w pierwszy dzień Bożego Narodzenia i pierwszy dzień Świąt Wielkanocnych, w godz. od 10.00 do 21,00. Zdaniem Kolegium treść porozumienia, w szczególności co do charakteru ustalonych spotkań skarżącego z córką A., ich miejsca oraz czasu - liczby dni i godzin (min. jeden raz w tygodniu, co środę po 6 godz. 30 min., czy na dwa tygodnie wakacji) jednoznacznie wskazuje, że nie można uznać, że są to porównywalne okresy sprawowania opieki nad córką i że skarżący sprawuje nad córką pieczę w rozmiarze odpowiednim do pieczy sprawowanej przez jej matkę K. w równych, a przynajmniej porównywalnych, kolejno następujących po sobie okresach. Dlatego Kolegium nie znalazło podstaw do przyjęcia, że A. jest członkiem rodziny skarżącego w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz do zakwestionowania skarżonej decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na syna T., jako kolejne dziecko w rodzinie tj. niezależnie od kryterium dochodowego. W skardze do WSA w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie: art. 7 i 77, art. 10, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie dokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie rozmiaru faktycznie wykonywanej opieki przez skarżącego nad jego dzieckiem A.; - art. 2 ust. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez uznanie, że A. nie jest członkiem rodziny skarżącego w rozumieniu tego przepisu; Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Oceniając zaskarżoną decyzję w powyżej określonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ona prawu i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawą odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącego świadczenia wychowawczego na syna T. były przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2017.1851). Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku o przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko - syna T. Okolicznością bezsporną jest, że wnioskodawcy chodziło o przyznanie świadczenia na kolejne dziecko w rodzinie. Spór w sprawie sprowadza się zatem do kwestii, czy starsza córka wnioskodawcy A. pochodząca z pierwszego małżeństwa może zostać zaliczona do jego rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu, gdyż tylko wtedy syn T. może być uznany za kolejne dziecko w jego rodzinie. Skarżący z matką A. jest rozwiedziony, a sposób kontaktów skarżącego z córką określa porozumienie zawarte w dniu 10 października 2011 r. pomiędzy skarżącym a jego byłą żoną. Natomiast w wyroku rozwodowym Sąd Okręgowy Wydział Cywilny Rodzinny z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt [...] wykonywanie władzy rodzicielskiej nad córką – A. powierzył obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu dziecka przy matce. Jednocześnie Sąd nie regulował w wyroku sposób kontaktów córki ze skarżącym, wobec zawartego porozumienia. Ponieważ córka A. mieszka razem z matką, która sprawuje opiekę nad córką – zdaniem organów obu instancji – skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad córką z pierwszego małżeństwa, ponieważ trudno uznać, że rodzic, z którym córka mieszka przez dwa weekendy w miesiącu, każdą środę od godziny 14.30 do godz. 21, jak również miesiąc wakacji, tydzień ferii i część świąt, naprzemiennie z matką opiekuje się dzieckiem. W konsekwencji organy uznały, że A. nie wchodzi w skład rodziny skarżącego, a zatem jego wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna T., jako drugiego dziecka w rodzinie, nie mógł być uwzględniony. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej decyzji, ilekroć w tej ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Zatem w świetle powyższego przepisu opieka naprzemienna stanowi sposób opieki nad dzieckiem polegający na przyznaniu każdemu z rodziców, przez sąd prawa do pieczy nad dzieckiem w określonym czasie w ciągu roku. Istotne jest przy tym, że opiekę naprzemienną cechuje równość pomiędzy rodzicami w sprawowaniu pieczy nad dzieckiem, które mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. W konsekwencji należy przyjąć, że wyłącznie wówczas, gdy rzeczywista opieka jest sprawowana w taki sposób, iż w powtarzających się okresach każdy z rodziców sprawuje wyłączną opiekę nad dzieckiem, zachodzą podstawy do uznania, że sprawowana opieka ma charakter opieki naprzemiennej. W ocenie Sądu, organy trafnie stanęły na stanowisku, że w zaistniałym stanie faktycznym brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżący sprawuje opiekę naprzemienną nad córką A. Z literalnego brzmienia art. 2 pkt 16 ustawy wynika wprost, że o opiece naprzemiennej orzeka sąd. Brak zatem stosownego orzeczenia sądowego daje podstawę do przyjęcie, że opieki takiej nie ma. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich wyrokach wskazywał, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, gdyż fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu (por. wyroki NSA z dnia: 17 listopada 2017 roku, sygn. I OSK 1046/17, 4 października 2017 roku, sygn. I OSK 778/17, 22 sierpnia 2017 roku, sygn. I OSK 947/17, 11 grudnia 2017 roku, sygn. I OSK 1506/17; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez danego z rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy do właściwości sądu powszechnego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi zatem wątpliwości ustalenie organów, że skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o opiece naprzemiennej odnoszącym się do jego starszej córki A. Fakt, iż skarżący – jak twierdzi – sprawuje naprzemienną opiekę nad córką, nie ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenia. Skarżący co prawda przedłożył do akt administracyjnych "Porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dziećmi po orzeczeniu rozwodu" z dnia 10 października 2011 r., jednak nie może ono zastąpić właściwego orzeczenia sądu. Na marginesie już tylko należy wskazać, że organy prawidłowo oceniły, że skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad córką z pierwszego małżeństwa, ponieważ trudno uznać, że rodzic, z którym córka mieszka przez dwa weekendy w miesiącu, każdą środę od godziny 14.30 do godz. 21 oraz miesiąc wakacji, tydzień ferii i część świąt, naprzemiennie z matką opiekuje się dzieckiem. Z tych powodów Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją, zasadnie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż – wbrew twierdzeniom skarżącego – w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego, z przyczyn opisanych powyżej. W kontekście przedstawionych wyżej wywodów, nie można organom zarzucić uchybienia w postaci niezbadania czy skarżący sprawował opiekę naprzemienną nad starszą córką, skoro wobec treści wyroku rozwodowego, organy w ogóle nie miały takiego obowiązku. Dopiero gdy skarżący ureguluje kwestię sprawowania opieki naprzemiennej przed sądem powszechnym będzie mógł ubiegać się o wnioskowane świadczenie. Jednocześnie Sąd podkreśla, że organy zbadały, czy zachodzą przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.