III SA/Kr 39/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia B w L na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 26 października 2018 r., [...], uchyliło postanowienie Marszałka Województwa z dnia 13 września 2018 r., [...], stwierdzające wydanie z naruszeniem prawa postanowienia z dnia 4 lipca 2018 r., [...] oraz odmawiające jego uchylenia – i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Kolegium stwierdziło, że Stowarzyszenia [...] "B" w L (dalej: skarżący ) wniosło o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Marszałka Województwa w dniu 4 lipca 2018 r. postanowienia w przedmiocie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla A sp. z o.o. w W dla linii komunikacyjnej W - K. Marszałek wznowił postepowanie uznając, że zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przeanalizował sprawę merytorycznie i nie znalazł podstaw do zmiany swojego wcześniejszego rozstrzygnięcia. Organ stwierdził, że co prawda postanowienie z dnia 4 lipca 2018 r. zostało wydane z naruszeniem prawa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), jednak odmówił uchylenia tego postanowienia. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji. Zarzucając naruszenie: - art. 7 i art. 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. przez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, w szczególności bez sprawdzenia, czy projektowana linia będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych; - art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym przez niedokonanie rzetelnego sprawdzenia, czy projektowana linia będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych; - art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2, art. 107 § 3 oraz art.126 k.p.a. przez odmowę uchylenia postanowienia uzgodnieniowego pomimo nieprzeprowadzenia merytorycznego badania przesłanek, określonych w przepisach prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, a tym samym błędne przyjęcie, że postanowienie objęte postępowaniem wznowieniowym dotknięte było jedynie wadami formalnymi oraz poprzez brak wykazania w treści uzasadnienia postanowienia, jakie czynności zostały wykonane przez organ pierwszej instancji w zakresie badania zagrożeń w zakresie rentowności innych połączeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając zażalenie skarżącego stwierdziło , że brak było w sprawie podstaw do wznowienia postępowania. Wniosek o wznowienie postepowania uzgodnieniowego złożyła organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu głównym, dotyczącym innego podmiotu. Podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w nim ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., dlatego występuje na prawach strony. W konsekwencji organizacja, biorąca udział w postępowaniu na prawach strony nie może skutecznie dokonać czynności, które są przejawem obowiązywania zasady dyspozycyjności. W ocenie organu , organizacja społeczna nie może m. in. żądać wznowienia postępowania, albowiem wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Naruszenie uprawnień podmiotów na prawach strony może być brane pod uwagę jedynie w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym. W ocenie organu , skoro skarżący nie miał legitymacji do skutecznego żądania wznowienia postępowania, brak było podstaw do wydania postanowienia o wznowieniu. Na powyższe postanowienie wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której podniesiono zarzuty naruszenia: - art. 138 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. przez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, w szczególności bez sprawdzenia, czy projektowana linia będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych; - art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym przez niedokonanie rzetelnego sprawdzenia, czy projektowana linia będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych; - art. 105 § 1 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i § 2, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, mimo że wniosek o wznowienie został złożony przez uprawniony do tego podmiot, a art. 145 § 1 pkt 4 należy odnosić również do organizacji społecznych, mogących się ubiegać o status podmiotów na prawach strony. Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia organu drugiej instancji, uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa . Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, że wznowienie postępowania jest jedną z nadzwyczajnych metod weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, stanowiących wyjątek od zasady trwałości takich decyzji i postanowień. Wznowienie postępowania możliwe jest zatem tylko w ściśle określonych przypadkach ograniczonych przedmiotowo, a w pewnych wypadkach – również podmiotowo. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie m. in. wówczas, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 zd. 1 k.p.a.), a zatem regułą jest zasada oficjalności (działania organu z urzędu). Niemniej wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony (art. 147 zd. 2 k.p.a.). W tych przypadkach instytucja wznowienia postępowania oparta została zatem na zasadzie dyspozycyjności (rozporządzalności). W jej ramach podmiotom, których sfery prawnej dotyczy postępowanie, przysługuje możliwość rozporządzania przedmiotem postępowania. Innymi słowy to od decyzji tych podmiotów zależy zainicjowanie i prowadzenie postępowania. W zakresie przesłanki wznowienia postępowania, przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej nie ma kompetencji, by działać z urzędu. Aby postępowanie mogło zostać wznowione na podstawie wskazanej przesłanki konieczny jest wniosek podmiotu, który twierdzi, że pozbawiono go możliwości udziału w postępowaniu, a co więcej – podmiot ten musi być stroną postępowania (zob. np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2009 r., I OSK 1287/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 555/17). Wznowienie postępowania w zakresie przesłanki objętej zasadą dyspozycyjności bez wniosku albo na podstawie wniosku niepochodzącego od strony postępowania jest niedopuszczalne. Powyższe regulacje i poglądy orzecznictwa odnoszą się co prawda bezpośrednio do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Niemniej na mocy art. 126 k.p.a. odnieść je należy również do postanowień, posiadających walor ostateczności. W przedmiotowej sprawie spór dotyczy tego, czy wniosek o wznowienie postępowania może w sposób prawnie skuteczny złożyć organizacja społeczna. Strona skarżąca została dopuszczona na prawach strony do udziału w postępowaniu, prowadzonym przez Marszałka Województwa [...] w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym (postanowienie z dnia 27 czerwca 2018r., [...]). W ramach tego postępowania głównego zainicjowane zostało postępowanie wpadkowe, mające za przedmiot uzgodnienie takiego zezwolenia. Postępowanie uzgodnieniowe prowadził Marszałek Województwa [...]. Strona skarżąca nie brała w nim udziału, w związku z czym wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania, zakończonego postanowieniem o uzgodnieniu. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Jak wynika z art. 31 § 3 k.p.a., organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organizacja społeczna, nawet po dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, nadal działa w sprawie dotyczącej innego podmiotu: sprawa nie dotyczy jej interesu prawnego, jej obowiązku, ani też ze względu na swój własny interes prawny czy obowiązek nie żąda ona czynności organu. Stąd też ustawodawca, regulując udział takiego podmiotu w postępowaniu administracyjnym nie określił go jako "stronę", a jedynie jako podmiot, uczestniczący w sprawie "na prawach strony". Pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest wobec tego tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Nie można też powodować rozporządzenia prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki status przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2014 r., II OSK 272/13). Uprawnienie żądania wszczęcia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przysługuje tylko stronie, nie zaś podmiotowi, który działa na jej prawach (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 czerwca 2017 r., II OSK 2548/15 i z dnia 2 lipca 2014 r., II OSK 225/13; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie, z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Ol 782/17 i w Warszawie, z dnia 19 marca 2014 r., IV SA/Wa 2053/13). W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania złożyła organizacja społeczna, która – jak wynika z powyższych rozważań – nie może dokonywać z prawnym skutkiem czynności, będących przejawem zasady dyspozycyjności, obowiązującej w zakresie przesłanki wznowienia postępowania, uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec tego postanowienie o wznowieniu postępowania, podjęte przez Marszałka Województwa [...] było nieprawidłowe. Ponieważ jest ono niezaskarżalne (art. 149 § 1 oraz – a contrario – art. 149 § 2 i § 3 k.p.a.), nie było możliwości jego wzruszenia (art. 126 k.p.a.). Organ odwoławczy rozpatrywał zatem sprawę, która co prawda została wszczęta (zainicjowana postanowieniem o wznowieniu), ale była bezprzedmiotowa, albowiem brak było niezbędnego w granicach tej przesłanki wznowieniowej wniosku pochodzącego od strony. W przypadku, gdy organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, mimo braku dopuszczalności wznowienia, organ odwoławczy może na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., II OSK 2306/15 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 października 2017 r., II SA/Gl 281/17). Powyższe rozważania stanowią odpowiedź na ostatni z zarzutów sformułowanych w skardze. Poprzednie dwa, dotyczące głównie kwestii analizy, czy projektowana linia będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych mogłyby podlegać rozważeniu jedynie wówczas, gdyby w sprawie istniała możliwość zajęcia się istotą wznawianej sprawy. Tymczasem, skoro wniosek o wznowienie pochodził od podmiotu, nie będącego stroną i nie mogącego takiego wniosku złożyć w sposób prawnie skuteczny, to samo wznowienie było niezasadne. Nie było podstaw do rozstrzygania istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), a zatem również do badania zarzutów strony skarżącej, dotyczących ustalenia stanu faktycznego oraz zastosowania norm materialnoprawnych. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd nie podzielił zarzutów skargi, a nadto nie dopatrzył się innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie rozstrzygnięcia organu administracji z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy - z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).