III SA/Kr 396/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala. Starosta postanowieniem z dnia [...] 2018 r., znak: [...] na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej k.p.a., orzekł o odmowie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji administracyjnej mającej na celu zaktualizowanie stanu prawnego granicy działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...] miasta N w oparciu o: postanowienie Sądu Rejonowego w z dnia 5 maja 1992 r., sygn. akt [...]; zawiadomienie Urzędu Rejonowego z dnia 7.10.1994 r., nr [...] o dokonaniu zmiany w ewidencji gruntów; zawiadomienie Sądu Rejonowego VI Wydział Ksiąg Wieczystych w N z dnia 3 lutego 1995 r. o wpisach własnościowych działek nr [...], [...], [...] i [...] do założonych ksiąg wieczystych z uwagi na fakt ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków powyższych dokumentów w ramach aktualizacji ww. operatu. W zażaleniu S. P. wskazał m.in., iż "jestem współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej w katastrze nieruchomości działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], [...], zatem przysługuje mi interes prawny do konstytucyjnej ochrony swojej własności. Innych zasadniczych przyczyn odmowy postępowania w przedstawionym mi niekompletnym piśmie [...] z dnia 28.12.2018 r., brak kopii operatu technicznego z wykonania mapy sytuacyjnej dla celów projektowych z dnia 19.11.1999 r., nr [...] nie dostrzegam (...) Zasadniczą przyczyną złożenia mojego wniosku, co zaznaczyłem w piśmie i dołączyłem do niego zał. Nr 3 była jakość zawartości zbioru danych w postaci załączonych dokumentów do operatu technicznego podziału nieruchomości w sprawie spadku i zniesienia współwłasności działki nr [...] w postępowaniu sądowym, nr [...] z dnia 8.11.1999 r. Moje zastrzeżenia dotyczyły spisu treści, nie przedłożonych wymaganych protokołów i zawiadomień, pełnej zgodności z opinią techniczną, sporządzoną dla Sądu Rejonowego przez biegłego sądowego T. J. z 12.08.1991 r. jak i celu sporządzenia drugiego operatu technicznego w 1999 r. (...) Wykonawca prac geodezyjnych zgłoszonych do PODGiK dnia 8.02.1999 r. sporządził zbiór dokumentów pod nazwą Operat Techniczny o dział spadku i zniesienia współwłasności działki nr [...] w postępowaniu sądowym, po dwóch orzeczeniach sądowych sygn. akt [...] z dnia 5.05.1992 r. i sygn. akt [...] z dnia 19.09.1992 r. Przekazanie zakończonych na zlecenie Sądu Rejonowego prac [...] z dnia 12.08.1991 r. do Urzędu Rejonowego nastąpiło po moim zgłoszeniu zmiany w ewidencji gruntów z dnia 25.08.1994 r. i odwrotnym zawiadomieniu mnie pismem znak: [...] z dnia 7.10.1994 r. o dokonaniu tego faktu (...) W odniesieniu co do niezgodności granic na mapie zasadniczej, potwierdzonej w dniu 12.05.2016 z up. Starosty z załącznikiem graficznym rysunek l do decyzji z dnia 6.07.2008 r. znak: [...] informuję, że otrzymałem z Urzędu Miasta Wydział Architektury dokument, który posłużył do sporządzenia załącznika. Dokument to projekt zagospodarowania terenu z sierpnia 2005 r., stanowiący mapę zasadniczą w obr. [...] miasta N w skali 1:500 przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 22.08.2005 r. Przedstawiony dokument jak i wyżej wymieniona mapa zasadnicza oraz przesłana przez Starostwo Powiatowe kopia mapy zasadniczej są niezgodne z operatem technicznym wykonania mapy sytuacyjnej w skali 1:500 do celów projektowych dla działki nr [...] z [...], nr [...]. W przeciągu 16 lat nie poprawiona mapa zasadnicza funkcjonowała jako przyjęta pozytywnie po weryfikacji do zasobów geodezyjnych i kartograficznych a była niegodna z wyrysem z mapy ewidencyjnej, sporządzonym przez biegłego sądowego Pana T. J. w dniu 12.08.1991 r., co do granic podziału działek nr [...], [...], [...] i [...] i oznaczonej ich powierzchni". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 20 lutego 2019 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), uchylił postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał w pierwszej kolejności, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą natomiast jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Należy także wskazać, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (wyrok WSA w Krakowie z 5.03.2013 r. sygn. akt III SA/Kr 487/12, wyrok WSA w Warszawie z 17.04.2014 r., sygn. akt II SA/Wa 241/14). WINGiK podał, że organ I instancji orzekając o odmowie wszczęcia postępowania, powołał się na drugą z ww. przesłanek tzn. uznał, iż postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Ww. przyczyną miałaby być okoliczność, iż wskazane przez wnioskodawcę dokumenty zostały ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków w ramach aktualizacji ww. operatu. W ramach uzasadnienia organ I instancji wskazał na szereg korespondencji przeprowadzonej m.in. z wnioskodawcą w sprawie sprzecznego z dostępną dokumentacją usytuowania granic działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...]. Starosta wskazał m.in., iż "w przedmiotowej sprawie nie była wydawana decyzja administracyjna a wskazany podział działki ewidencyjnej nr [...] na działki nr [...], [...], [...] i [...] został wykonany w roku 1991 do postanowienia o dział spadku i zniesienia współwłasności w postępowaniu sądowym, co było wówczas ujawnione w operacie ewidencji gruntów w części graficznej i opisowej i od tej pory dla ww. działek nie dokonano żadnych zmian dotyczących granic działek. Powyższą zmianę w części opisowej wprowadzono w 1994 r. o czym strony zostały poinformowane zawiadomieniem z dnia 7.10.1994 r. (...) Wyjaśnienia wymagała okoliczność, że granice działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] jak i ich właścicieli ujawniono zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny, sygn. akt [...] z dnia 5.05.1992 r. Należy przy tym zauważyć, że zmiana w części opisowej operatu ewidencji gruntów została wprowadzona w 1994 r. na podstawie ww. postanowienia oraz wyrysu z dnia 12.08.1991 r. sporządzonego przez geodetę uprawnionego biegłego sądowego T. J. Powyższy wyrys został ujawniony wraz z postanowieniem w księgach wieczystych. Natomiast zmiany na mapie ewidencyjnej zostały wprowadzone zgodnie z operatem technicznym podziału nieruchomości w sprawie o dział spadku i zniesienie współwłasności działki nr [...] w postępowaniu sądowym, wpisanym do ewidencji PODGiK 8.02.1999 r. pod nr [...]. Należy tu jednak zwrócić uwagę, że zarówno wyrys z 1991 r. jak i mapa uzupełniająca z projektem podziału, będąca częścią składową ww. operatu z 1999 r. jest co do treści taka sama. Dotyczy to zarówno powierzchni, oznaczeń jak i granic działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...]". W konkluzji rozważań Starosta wskazał, iż "wszelkie zmiany na podstawie powołanej przez wnioskodawcę dokumentacji mają odzwierciedlenie wprowadzonym operacie ewidencji gruntów i budynków". Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że zarówno wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a §1 k.p.a., w stosunku do konkretnego żądania wnioskodawcy, jak i weryfikacja jego prawidłowości, są możliwe jedynie w przypadku, gdy żądanie to zostało sformułowane w sposób jednoznaczny i nie zachodzą wątpliwości co do jego zakresu czy przedmiotu. Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie zachodzą zasadnicze wątpliwości co do interpretacji przez organ I instancji przedmiotu oraz zakresu wniesionego żądania, tym samym odmowa wszczęcia postępowania na tym etapie była przedwczesna. Z wniosku złożonego przez wnioskodawcę wynika wyraźnie, iż kwestionuje on prawidłowość przebiegu granicy działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] będących jego współwłasnością z działką nr [...]. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, Starosta powinien wezwać wnioskodawcę o doprecyzowanie żądania, poprzez wskazanie błędu w zakresie przebiegu ww. granicy oraz wskazanie konkretnego przedmiotu aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wskazują w ocenie Inspektora, że argumentacja Starosty zawarta w uzasadnieniu postanowienia nie dotyczy przesłanek wskazanych w art. 61a § 1 k.p.a. Nie ma bowiem w niniejszym przypadku innych uzasadnionych przyczyn, które mogą stanowić podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, skoro zgodnie z brzmieniem przepisów art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji m.in. na wniosek właściciela działki ewidencyjnej. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 marca 2018 r., sygn. akt IISA/G1106/18 wskazano, iż "pojęcie innych uzasadnionych przyczyn, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte utożsamia się z okolicznościami, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Przy czym odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p,a. z innych uzasadnionych przyczyn może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania - wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia z innych uzasadnionych przyczyn na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Organ nie może również w postanowieniu wydanym na podstawie komentowanego przepisu zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania". Tymczasem jak wynika z uzasadnienia postanowienia, Starosta stwierdził jednoznacznie, iż aktualny stan ewidencyjny jest prawidłowy a zadnie wnioskodawcy nie jest uzasadnione. W ocenie organu odwoławczego podjętych przez organ I instancji czynności nie można uznać za czynności podjęte na wstępnym etapie rozpoznania sprawy. Postanowienie ze względu na poczynione czynności wyjaśniające, zebrane materiały źródłowe oraz jego uzasadnienie jest w ocenie organu odwoławczego de facto merytorycznym ustosunkowaniem się do żądań wnioskodawców, co dalece wykracza poza ramy wskazane w art. 61a k.p.a. Dlatego też organ I instancji winien wykorzystać zgromadzony w sprawie materiał dowodowy do przeprowadzenia w tym zakresie postępowania administracyjnego, które zakończy się stosowną decyzją administracyjną. Uzasadnienie takiej decyzji, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, która organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W przypadku uznania, iż żądanie wnioskodawcy, po uprzednim jego sprecyzowaniu jest nieuzasadnione, a aktualne dane są prawidłowe organ I instancji winien odmówić aktualizacji danych ewidencyjnych zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ocenie organu odwoławczego Starosta naruszył art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 k.p.a. Dlatego też niezasadne jest na tym etapie odmawianie wnioskodawcy wszczęcia postępowania w ww. zakresie bez zbadania czy wskazane przez wnioskodawcę okoliczności, a także dokumenty zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mogą stanowić podstawę aktualizacji. W skardze do WSA w Krakowie S. P. wniósł o "utrzymanie postanowienia (...) z dnia 20 lutego 2019 r. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i jednocześnie jego doprecyzowania o zbadanie przez WINGiK, czy zostały ujawnione i uwzględnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, wskazane przez wnioskodawcę, a także dokumenty zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz u Starosty w liczbie 93 ponumerowanych kart, mogące stanowić podstawę aktualizacji na zasadach określonych w art. 7b ust. 1 pkt 1a, ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Dz.U. z dnia 14.01.2017 r.". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej - p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle treści wskazanego przepisu oraz przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 3 p.p.s.a. mógł z urzędu rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji (postanowienia) podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania go z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym i uznał, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi jest korzystne dla skarżącego postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 lutego 2019 r. znak [...] uchylające postanowienie Starosty z dnia [...] 2018 r. znak: [...] odmawiające skarżącemu S. P. wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej mającej na celu zaktualizowanie stanu prawnego granicy działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...] miasta N. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Omawiany przepis kreuje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Przez wymienione w art. 61a § 1 k.p.a. "inne uzasadnione przyczyny", uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Tym samym, jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 6 grudnia 2018 r. skierowanym do Starosty skarżący wniósł o "wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do organu prowadzącego Ewidencję Gruntów i Budynków, w sprawie popełnianych błędów i zaniedbań w utrzymaniu operatu ewidencyjnego w zgodności ze stanem faktycznym i prawnym wg dostarczonych dokumentów źródłowych i jego aktualizacji. Nieprawidłowości dotyczą nieruchomości położonej w N przy ul. K w obrębie [...] - działek nr [...], [...] i [...], której jestem współwłaścicielem". Starosta postanowieniem z dnia [...] 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na występnie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania", a mianowicie ujawnienie już w operacie ewidencji gruntów i budynków w ramach aktualizacji operatu - dokumentów wskazanych przez skarżącego. Następnie, w wyniku rozpoznana zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 lutego 2019 r. uchylił powyższe postanowienie organu I instancji, wskazując, że odmowa wszczęcia na tym etapie postępowania była przedwczesna, bowiem z treści wniosku skarżącego bezsprzecznie wynikało, że kwestionuje on prawidłowość przebiegu granicy działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] będących jego współwłasnością z działką nr [...]. Ponadto Inspektor podkreślił, że podjętych przez Starostę czynności nie można uznać za podjęte na wstępnym etapie rozpoznania sprawy, a postanowienie oraz jego uzasadnienie jest istotnie merytorycznym ustosunkowaniem się do żądań skarżącego. Wobec powyższego, w tym wobec istotnych wątpliwości co do interpretacji przez Starostę przedmiotu oraz zakresu żądania wniesionego przez skarżącego, organ II instancji uznał za zasadne uchylenie niekorzystnego dla skarżącego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu, stanowisko WINGiK jest prawidłowe. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ I instancji powinien wezwać wnioskodawcę do doprecyzowanie żądania, poprzez wskazanie błędu w zakresie przebiegu przedmiotowej granicy oraz wskazanie konkretnego przedmiotu aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Jak podkreślono już bowiem wielokrotnie w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (zob. np. postanowienie NSA z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OW 157/13). Obowiązkiem organu jest więc właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku, a tym samym woli strony. Nie może on sam zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, chyba, że postępowanie wszczyna się z urzędu. Nie można również nie zauważyć, że organ I instancji podjętym przez siebie działaniem, w tym poczynionymi czynności wyjaśniającymi, zebraniem materiałów źródłowych oraz stosownym uzasadnieniem, które w istocie jest merytorycznym odniesieniem się do twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku z dnia 6 grudnia 2018 r. - przekroczył niewątpliwie ramy wskazane w art. 61a k.p.a., na co słusznie zwrócił uwagę WINGiK. Wyjaśnić bowiem należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, LEX nr 1989306). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11, Lex nr 1219023), a w przedmiotowej sprawie tak się nie stało. Starosta stwierdził bowiem jednoznacznie, że aktualny stan ewidencyjny jest prawidłowy, a żądanie skarżącego nieuzasadnione. Reasumując powyższe, wskazać należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wobec naruszenia przez Starostę art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 k.p.a. słusznie uchylił postanowienie organu I instancji i stwierdził, że na tym etapie niezasadne jest odmawianie wnioskodawcy wszczęcia postępowania bez zbadania czy wskazane przez wnioskodawcę okoliczności, a także dokumenty zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mogą stanowić podstawę aktualizacji. W jego ocenie, organ I instancji powinien zatem przeprowadzić w tym zakresie postępowanie administracyjne zakończone wydaniem stosownej w tym względzie decyzji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, w tym również treść skargi, która w istocie zawiera żądanie "utrzymania w mocy" zaskarżonego postanowienia z dnia 20 lutego 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.